1 中国水资源法律保护的紧迫性 水乃万物生命之源，居十大自然资源之首，土壤、森林、草原乃至气候等资源离不开水之养育。离开了水，生命将不复存在，地球将象亿万颗其他星球一样渺无人烟。 进入21世纪，人类从来没有象现在这样面临着水资源紧缺的严峻挑战。一年前，联合国曾发出警告：除非各国政府采取有力措施，否则到2025年，世界上将有三分之一的人口无法获得安全的饮用水。水资源不仅成为经济与社会发展的制约因素，而且成为基本人权保障的内容之一。 据世界银行98/99年度报告，中国的水资源仅占世界水资源总量的7%，而人口则占世界人口总量的21%，人均水资源占有量只有世界人均量的31%，属水资源紧缺的国家之列。 中国的水资源问题，不仅在于人均水资源占有量少，而且还在于分布极不均匀，水资源的时空分布与经济发展和城市布局的客观要求不相匹配；水土流失严重；水质因污染而不断恶化的趋势未从根本上扭转；旱涝灾害频繁；水生态失衡现象日趋严重，水资源在有些地区难以对土壤、森林、草原等资源起养育保障作用；水资源浪费现象严重；等等。 上述中国的水资源问题，有的纯属客观因素，如人均水资源量少；有的则是由人的活动造成的后果，如污染等水环境恶化。 自大禹父子治水时候起，中华民族便高度重视对水的治理、管理，变水害为水利的活动绵延不绝。近50年来，全国投入了大量的人力、物力、财力，以图解决水的问题。中华民族在治水方面的重大成就不胜枚举，为世人所瞩目。但也不容否认，全社会对水资源战略地位的认识、水资源对经济和社会发展乃至人权保障的重要支撑地位的认识、对水资源产业化管理和调控的意识都是比较薄弱的，现存的水资源问题与人们在这方面的认识不足有密切关系，当然，与长期计划经济条件下形成的管理模式也有密切关系。 现在，中国水资源问题的严重性和紧迫性已摆在国人面前。在市场经济条件下，解决这一问题的复杂性也呈现在人们面前。就当下而论，解决中国水资源问题，既需要加大投入，需要采取有力和有效的行政措施，更需要抓紧完善相关的法律制度，在依法治水、依法管水方面加大力度。 2 对中国水资源立法的评估 自20世纪80年代以后，中国政府开始了依法治水、依法管水的努力，开始了水资源立法的尝试。迄今为止，全国人大及其常委会先后通过了《中华人民共和国水法》(1988年)、《中华人民共和国水土保持法》(1991年)、《中华人民共和国水污染防治法》(1996年修订)、《中华人民共和国防洪法》(1997年)。国务院及其所属部门颁布了60多件水行政法规和政府规章，各省、市、自治区先后出台了三百余件地方性法规和政府规章。在其他相关的立法中，如森林法、草原法、土地法、环境保护法、大气污染防治法、建筑法、公路法等立法中，也有关于水资源保护与利用的相应条款。与此同时，依照法律规定，除国务院设立专门的管理部门外，省、市、县三级政府也相继设立水行政执法机构，目前已构成了全国性的水行政执法网络，数以10万计的人员在其中工作，查处了大量的水事违法案件。所有这些都表明，中国水资源法律制度正在建立并逐步形成体系，水资源的管理和利用正步入规范化、法治化的轨道。 中国在水资源立法方面所获得的重大进展是值得肯定的，但也存在着明显的不足。 首先，不同部门在不同时期颁布的法律规定或行政规章存在相互冲突、相互矛盾之处，导致水资源管理体制混乱、管理权属不清，严重影响了国家法律和政令的严肃性和权威性。其典型的例证之一是1998年12月16日中央机构编制委员会办公室下发的《关于矿泉水、地热水管理职责分工问题的通知》(中编办发<1998>14号文)，明显地与《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》以及国务院办公厅1998年下发的《关于印发水利部职能设置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发<1998>87号文的)相悖。按照《立法法》规定的精神和法学理论，与法律规定或上一级政令相悖的规定是无效的。但在实际生活中，这些规定又在起着实际效用，由此而造成法出多门而乱法、多龙治水而乱水的严重后果。究其原因，无非是部门利益或地区利益所使然。 其次，法律规定过于原则而缺乏可操作性，不便实施和检查。在由人治向法治的转变过程中，为了尽快出台有关法律，以使有法可依，致使有关法律制订得较为粗略，这是情有可原的。同时，中国幅员辽阔，各地的情况千差万别，因此中央的综合性成文立法可能原则一些，这也是可以理解的。但在强调法治、强调依法行政的今天，特别要求立法的科学性、严密性、可操性和与国际规范的可比性。尤其是水资源方面的立法更应当切实可行，才能有效地治理、管理、利用和保护水资源。至于地方性的水资源法规和政府规章，更不能一味强调原则，而必须具体、务实、可行。否则，法律的实效势必大打折扣。 最后，现存水资源法还存在不少空白点，亟待弥补。例如，迄今尚未有一部统一的《水资源管理法》，未对水资源管理主体、执法主体及其机构设置、职责权限、管理体制与机制等作出规定。至于对水资源的所有权和调配权制度，对水资源的保护和治理以及相应科技研究开发和推广应用的经费投入制度，对水资源费的征收和管理制度，对水价的确定、征收和管理制度，都还缺乏统一的、具体的明确规定。 综上所述，中国的水资源治理已经步入法治轨道，但离完善法制、建立良好的法律秩序和法律环境还有一段艰苦的路程。 3 几点建议 3.1 尽快完善水资源法律制度 依法治水、依法管水，不仅要求有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，而且要求所依之法是最好的立法，是完善的立法。如果法律本身是非科学的或者是残缺不全的，那末，依法治水、依法管水就会是一句空话，或者结果更糟。完善的法律制度，是依法治水、依法管水的前提；尽快完善水资源法律制度则是摆在我们面前的一项紧迫的工作。 在完善水资源法律制度方面，我们认为有下列工作应抓紧进行： （1）整理、汇编、研判现行有效的法律、法规和规章。 包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行法规、中央和地方政府的规章在内的有关水方面的现行有效的规定，都应悉数收集、汇编和整理成册，在此基础上作出下列研判： ——哪些是属于相互矛盾、相互冲突的，应当作何修订以便消除矛盾与冲突。 ——哪些是属于过时的或错误的规定，是应当加以废止或重新制定的。 ——哪些是属于残缺或有毛病的，应当作出何种补充或修改。 ——哪些至今还是立法的空白点，是应当以立法的形式加以完善的。 3.1 加强立法工作，尽快完善水资源法律制度。 根据国务院机构改革“一事一部”的原则，水利部门有责任会同有关部门向人大提出有关水资源法律制度完善方式的建议，并抓紧研究和草拟有关法律草案。笔者以为下列工作是应当列入工作日程的： ——尽快修订《水法》，完善这部基本法。其重点是理顺水资源管理体制，结束多龙管水、闹水的局面；完善水权制度，明确水资源的所有权、调配权、使用权、管理权等权属分配；完善水资源有偿使用制度、水行政执法制度等。 ——尽快出台有关立法的配套立法。由于有关立法较为原则，需尽快作出配套性规定以使细化和便于操作。例如，《防洪法》已经制定，但有关防洪规划的同意书制度、洪水影响的评价制度、河道内建设项目的审查同意制度、蓄洪和滞洪地区的管理制度、使用蓄洪滞洪地区后的补偿制度、移民安置制度等，需作出细化规定。 ——尽快填补立法空白，有针对性地解决现存问题。 有的专家在认真调查研究的基础上，指出了中国水事业发展的突出问题集中表现在以下六大矛盾：一是洪涝灾害日益频繁与江河防洪标准普遍偏低的矛盾；二是水资源短缺与需求增长较快的矛盾；三是水环境恶化与治理力度不够大的矛盾；四是水价偏低与水利建立良性运行机制的矛盾；五是水利建设滞后与水利投入不足的矛盾；六是水资源分割管理与合理利用的矛盾。有的专家还就中国的七大流域实行水资源分流域管理和就特定江河(黄河、淮河)的治理提出了有远见卓识的法律建议。所有这些，都为我们尽快出台有关立法、有针对性地解决现存紧迫问题提供了理论支撑、事实依据和制度设计基础。 为使新出台的立法能有较好的质量，笔者建议尽快组织力量对下列制度进行调研、拟制和评估：江河防洪标准、水资源投入制度、水费在不同地区的征收标准以及征收方式与管理制度、水环境评价标准、水环境恶化的防治制度、流域管理制度、各级政府的责任等。 值得强调的是，在支持、激励应用科技成果进行水资源评价、开发、利用、保护、管理、节水、水污染防治、水环境改善、水资源综合利用等方面，应有适当的制度和措施。这是因为，在水资源紧缺的国家里，许多水资源问题的最终解决还得依靠科学技术。 3.2认真总结水资源法律制度建立以来的经验，积极借鉴各国的有益经验 自20世纪80年代以来，我国水资源法律制度逐步建立并趋于完善。这些法律制度运行十多年来，已积累了丰富的经验，也有不少教训。这些经验和教训都是宝贵的财富，值得认真总结，并赋以足够的珍重。这些经验和教训是我们进一步完善水资源法律制度的营养。 与此同时，对别国的，尤其是哪些和我们一样处于水资源紧缺的国家的有关法律制度和立法经验，也是值得我们认真学习与吸取的。尤其是有关水资源管理、使用、污染防治等方面的具体规定，值得我们花力气进行比较研究，以博采众长，为建立完善、完备的中国水资源法律制度服务。 3.3 建立官、产、学、研相结合的研究模式，共同推进中国水资源法律制度建设 政府、学界、产业界和专门研究机构，各有所长，都负有完善和推进依法治水、依法管水的义务，相互之间的沟通和紧密结合，对完善和完备具有中国特色的水资源法律制度具有特殊重要的意义。 1 世界人均水资源量为7342米3，中国人均水资源为2304米3，在世界银行统计的132个国家中居第82位。 2　中国北方地区人均水资源不足1000米3，属严重缺水地区。全国600多座城市中，有一半以上缺水，110多座严重缺水，上海市人均水资源仅185米3。天津、上海等城市因长期超采地下水，造成地下水漏斗急剧扩大、地面沉降和海水入侵。 3　全国水土流失面积367万平方公里，占国土面积的38%，并以每年1万平方公里的速度扩展。全国每年流失的土壤50亿吨，流失土坡中所含氮、磷、钾约4000万吨，超过全国化肥年生产总量。水土流失面积中逐待治理的有220万平方公里，以每年治理5万平方公里计算，需40多年时间。 4　全国七大水系中，近50%河段受到污染，20%河段严重污染，丧失了水体使用功能，3/4城市河段不宜作饮用水源，50%城市的地下水受到污染。辽、海、淮等河和巢、滇、太弄湖污染最为严重。松花江水中有10多种有害健康、甚至致突变物质。随工业化进程加快、城市化程度提高、乡镇企业快速发展和农田中化肥、农药的大量流失，污染趋向严重。 5　我国旱灾与水灾发生频率几乎相同。一般年景非涝即旱、南涝北旱、东涝西蜡。有史以来，我国大旱灾达1300多次。近50年来，有10年发生全国性大旱，受灾农田1/3。目前，农灌水缺200亿米3，受旱面积3亿多亩，由此造成减产200亿公斤粮食。干旱使6千万人和数千头牲畜饮水困难，致使这些地区人民尚未脱贫。20世纪90年代以来，几乎年年有洪涝灾害，损失严重。仅1996年，全国因水灾造成的直接经济损失即达2200多亿元，占当年国内生产总值的4%、财政收入的30%。 6　例如，自20世纪90年代以来，黄河几乎年年断流，有的年份断流200多天，长近700多公里，致使黄河入海口的生态严重失衡。塔里木河、黑河下游地区河床干涸、绿洲萎缩、沙漠化扩展，生态严重恶地。 7 例如，我国农业水利用率只有30-40%，不及发达国家的二分之一；工业万元产值耗水200米3，是发达国家的四倍。至于城镇生活用水中的跑冒滴漏现象比比皆是。 8　相悖之处表现为：第一，《矿产资源实施细则》第四十四条规定："地下水资源的勘察，适用《矿产资源法》和本细则，地下水资源的开发、利用、保护和管理适用《水法》和有关的行政法规。"国办发<1998>87号文件规定："原地质矿产部承担的地下水行政管理职能，交给水利部承担。开采矿泉水、地热水，只办理取水许可证，不再办理采矿许可证。"而中编办发<1998>14号文件则规定："开采矿泉水、地热水用于商业经营的企事业单位，凭取水许可证到地质矿产行政主管部门登记，办理相应的采矿许可证。"第二，《水法》规定："水资源费的征收办法由国务院规定。"为此，国务院办公厅下发了《关于征收水资源费有关问题的通知》(国办发<1995>27号文)，其中规定："水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行"。而中编办<1998>14号文件则规定："企事业单位已经缴纳矿泉水、地热水的采矿权使用费和矿产资源补偿费的，不再缴纳水资源费。"