近年来，我国已经进入世界电力生产和消费大国的行列，电力生产和消费的弹性系数有逐渐增大的趋势，并均已大于1，即发电量和用电量的增长均已快于GDP的增长。但是，目前我国电力供给只是不十分紧张，还远未达到“过剩”的状态。按人均计算，装机容量、发电量、用电量均不及世界平均水平的一半，电力发展尚有十分广阔的空间。 一、把发展水电作为“十五”和可持续发展战略中的一项重点工作 水力发电是清洁的电力生产，水能是可再生能源，优先发展水电是世界各国通行的产业政策。发达国家的水电开发量已达到可开发量的90%，而我国只有20.4%。我国水资源丰富，开发潜力大。因此，应当把发展水电作为“十五”期间和今后可持续发展战略中的一项重点工作来规划。水力资源主要分布在我国西部地区，我国正在实施西部大开发战略，发展水电与其相吻合，也符合当前的宏观产业政策。但是，水电行业面临着巨大困难。其中在现行税制设计上未考虑水电行业增值税进项环节基本不能抵扣的问题，造成企业税负过重，是亟待解决的问题之一。 二、增值税税负偏高是水电企业经营困难的重要原因 我国的水电站的总体税负较高，特别是增值税的税负很重。水电企业由于行业特殊性，增值税的进项抵扣很少，存在没有抵扣的“隐形进项税”，从而造成其增值税实际税负在所有行业中居于高位，负担很重。这使水电企业在同行业竞争中处于劣势。 三、水电企业增值税税负偏高的成因 1．1994年税改前后税负比较。1994年税制改革以前，电力行业缴纳的是产品税，发电环节无论水电、火电均按厂供电量0.01元/千瓦时计征产品税，供电环节为销售收入的10%(其中发电环节产品税的67%、供电环节产品税的20%可用来还贷)；1994年税制改革后，对电力行业改征增值税，税率为17%，且增值税不能用于还贷。改革前后水电行业的税负成倍提高。 2．电力行业内部水电火电的税负比较。根据有关资料统计，整个电力系统在产品税改为增值税后，抵扣进项税后的应缴增值税平均税率为11%，与税制改革之前的10%的产品税率差距不大。但是在电力系统内部税制改革前后差距却是十分巨大的。水电行业增值税由于进项税抵扣少，其税负一般高于16%，实际税负接近法定税率，大部分企业增值税的税负是改革前产品税税负的3倍以上。 在相同税率下，火电由于构成其主要成本的燃煤、燃油及其他原材料的已征增值税可以抵扣，且此部分成本在火电成本中所占比重为60%以上，所以通过抵扣，其实际税收负担率仅为6～10%；而水电业购进原材料的费用主要为修理性支出及日常消耗性支出，占总成本的比重仅为1～3%，而占成本比重60%左右的折旧费中的增值税进项税额则不可以抵扣。对于销项税而言，几乎没有抵扣，实际水电增值税负担率接近17%，比火电高7～11个百分点。 因为进项税很小，增值税的税率实际上是营业税的税率。从理论上讲，增值税的税基是增值额，营业税的税基是销售额，增值税与营业税相比其优点是无重复征税。但是由于水电行业的特殊性，实行增值税时出现了增值税实际税率过高现象。如果按营业税的税率分析，16%的税率是一个很高的数字(各行业营业税税率为：建筑业、交通运输业、邮电通讯业、文化体育业3%，服务业、销售不动产、转让无形资产5%，金融保险业6%，娱乐业20%)。 四、调整水电行业增值税的政策分析及其建议 目前，关于调整水电行业增值税主要有以下几种思路： —是将增值税税率按小规模纳税人征收，即降为按销售收入的6%征收。此方案的优点是，操作简单，对降低水电行业的增值税税负作用较大。理论上讲，降低了近11个百分点。但是这样做也存在问题：因为增值税是一个完整的链条，如果水电增值税的税率下降11个百分点，那么下游行业就会因为少得到11个百分点税款的抵扣，而补缴相应的税款。其结果，国家的税收不会减少，只能是税负在企业之间的转移，以及财政收人在地区间的转移。 二是适应增值税由生产型向消费型转化的趋势，率先在水电行业试行增值税转型。此方案有助于降低水利行业增值税的税负。但其不足是：由于水电行业的前期固定资产投入的比重较大，折旧费用较高，加上在水电投资上一般采用银行贷款的投资方式，其财务费用较大，可能造成增值税销项税额低于进项税额的现象。 三是为保持增值税链条的连续性，对水电行业可采取增值税先按17%的税率征收，再根据消费型增值税或按6%生产型增值税计算的增值税，将高出部分由财政给予返还。这样的优点是保证了增值税下一环节的进项税的足额抵扣，使整个增值税链条保护完整；缺点是给征收管理造成了麻烦，而且在时间上可能会造成企业运营资金的暂时困难。 四是根据水电企业的特点，在不同时期采用不同的税收政策。在水电企业建设期和投产的前5～10年，采取低税收政策，或采取部分免税政策．也可采用先征后返或即征即返的税收政策。为解决固定资产折旧费较大问题，可以在税法上规定与企业会计上不同的折旧率和折旧年限，对财务费用也在税法上规定一个摊入比例。 其他相关政策选择。为鼓励水电企业进行后期滚动开发，可规定水电企业用税后利润再投资的投资税收抵免。从水电企业资产结构分析，其负债比例较高，初期财务费用较大，还款压力大，建议由国家担保，发行水电企业债券。在债券的设计上，充分考虑到水电站建设的周期长、后期运行成本低的特点，宜发行企业长期债券，并在税收上对投资水电企业长期债券的收益，减按15%征收企业所得税，并在一定时期内免征个人所得税。借鉴国家对风力发电的税收政策。为鼓励风力发电产业的发展，国家日前已出台了对风力发电实行按增值税应纳税额减半征收的优惠政策。风力发电的成本主要是固定资产投资，约占总投资的85%以上。我们认为水电行业同样也存在类似风力发电抵扣不足的情况，为公平税负，电可考虑选择类似风力发电的政策。 通过以上不同政策方案的研究分析，我们认为，解决当前水电行业困难最好的决策选择应当从如下两个方面入手： 一方面，尽快调整增值税政策，宜实行“即征即退”办法；另一方面，从支持水电业的滚动发展看，宜发行企业长期建设债券，用于投资，或者从国债发行中拨出专项投资用于水电建设。随着水电业的发展也可实行减免企业所得税或再投资免税等政策。 此外，在其他配套政策上国家对水电业也应给予相应的支持，如：国家为立项建设的水电站提供政策性贷款，可采取免息、低息和贴息等多种方式；对于建设中的水电站在社会效益方面的投资，国家应作为基础建设给予投资优惠；在水力资源蕴藏丰富的省份，国家要监督其水力资源的开发状况，给予一定的政策扶持，并作为地方政府的一项业绩考核标准；同时电力行业要采取积极措施使电网与电厂完全分离开来，尽快创造出一个公平的竞争环境，真正实现“竞价上网”。 我们认为实行对水电增值税的调整政策是一项成本小、效果大的措施，建议不论采取哪种方案都应尽快实施。