在一百多年的发展历程中，美国电力工业逐步形成了一套较为完整的立法和管制规则，对美国电力工业的发展产生了重要影响。 一、立法 （一）公用事业控股公司法（PUHCA） 公用事业控股公司法于1935年生效。立法目的在于打破当时控制国家电力和天然气的强大的托拉斯。该法生效之前，全美有超过100家的电力控股公司，但发电量的几乎一半是由三家大型控股公司控制的。这些大型托拉斯的规模和复杂性使各州对电力工业的管制成为一纸空文。公用事业控股公司法授权证券交易委员会（SEC）打破托拉斯，限制公用事业公司在各州的管辖权限，规范运营公用事业公司及其相关业务活动，并对已获确认的电厂进行管制。该法有两个主要持点，一是授权证券交易委员会，通过要求控股公司放弃它们的股份，变成某个地理区域内的一个单一的联合系统，从而取消了大量的跨州控股公司；二是严格限制控股公司从事的主营和兼营业务。按照该法规定，所有控股公司必须在证券交易委员会注册，并由其裁定是否必须进行重组，证券交易委员会还负责对控股公司债券的发行和清偿进行管制。到1991年12月31日，在美国仅有13家在册的控股公司，此外另有47家接证券交易委员会指令不受其管制，118家符合PUH－CA条款而不受管制。 （二）联邦电力法 联邦电力法是作为公用事业控股公司法的一部分而获得国会通过的，并一直是联邦政府对电力工业进行管制的核心内容。本世纪初，随着发电和输电能力的发展，电力工业演变成为具有跨州长距离输电能力的一个行业。因此，按照宪法贸易条款，各州管制机构应具有什么样的司法权成为一个问题。1927年，最高法院援引贸易条款就罗得岛公用事业委员会和阿特拉波罗热电公司的争议作出最终判决。裁定州政府不能对在该州发电并在另一州销售的电价进行管制。 联邦电力法的生效首次尝试将电力州际贸易置于政府管制之下。该法增强了联邦对公用事业公司输电和县售的电力州际贸易进行管制的权力。该法还定义电力州际贸易为从一州向另一州输送电力，电力更售为购买电力的再销售。此外，还定义了不由联邦电力委员会裁定的情形，包括：用于发电的设备或用于当地配电或电力州际贸易中仅用于输电的设备等。 （三）1978年国家能源法 1973年10月的石油危机提高了公众的能源危机意识，提高了能源价格，引发通货膨胀，并由此催化产生了1978年国家能源法。它包含五个法律：公用事业管制政策法、能源税法、国家能源储备政策法、发电厂及工业使用燃油法、天然气政策法。国家能源法的时代背景是由使用低廉的能源向使用较昂贵的能源转变，立法目的是维持经济的平稳运行和保证经济技术增长。该法有很多目标，其中之一是鼓励发展再生能源、减少国家对外国石油的依赖程度，降低国家由于能源供应中断造成的损失。 （四）1978年公用事业管制政策法（PURPA） 国家能源法对电力工业结构改变产生影响最显著的，是公用事业管制政策法。该法第二款规定：国会认为公众健康、安全和福利的保障，国家安全的维护，以及在宪法内管制州际贸易的国会权力的适当运用，都要求： （l）制定关于电力供需平衡、公用事业电厂充分利用设备和资源、用户合理电价的条例； （2）制定关于提高电力泵售、电力供应可靠性、向联邦能源管制委员会申报泵售电价程序、电力泵售管制措施条例； （3）制定关于水电快速发展的条例。 公用事业管制政策法鼓励通过联合发电技术充分利用化石燃料，并鼓励小型发电厂利用可再生能源资源。公用事业公司在PURPA认定的联合发电机组和小型发电厂普通股中所占的比例，必须不超过50％。非公用事业公司中得到PURPA认定为联合发电机组的电厂，它的产品除电力外，还必须有热能；此外，还必须满足联邦能源管制委员会制定的产权、运行、效率等一系列规则。运行规则规定输出能源中热能的比例；效率规则规定输入和输出能源的最大比例，其中输入能源中可再生能源资源至少要达到75％。 公用事业管制政策法的关键措施，是要求公用事业公司与符合条件的特许机组电厂（QFS）联网，购买它们的电力；购买电力的成本，应与公用事业公司因此减少发电的成本相当（称为可避免成本）。为进一步减轻非公用事业公司进入发电市场的负担，国会免除了特许机组电厂的大部分费用；免除了联邦能源管制委员会根据联邦电力法进行的管制以及证券交易委员会根据公用事业控股公司法进行的管制；免除各州的收费和有关财务要求；免除公用事业公司对其进行行业管制等。通过PURPA，国会确保了特许机组电厂拥有可靠的市场，并且它们的电价与购买它们电力的公用事业公司的可避免成本相等。这与依据发电成本制定电价的大多改数管制措施有很大区别。特许机组电厂本身不受供电成本的约束，付给它们的电价并非基于他们的发电成本，而是购买它们电力的公用事业公司的可避免成本。因此，近年来建设了许多特许机组电厂。1991年，在所有的非公用事业公司发电装机容量中，获得许可的联合发电机组占了59％，获得许可的小型发电厂占了15％。 公用事业管制政策法关于可避免成本的解释是公用事业公司本身额外发电量的成本。在许多州里，可避免成本的定价方式迫使公用事业公司门工们并不需要的特许机组电厂付费，因为在可避免成本中并没有考虑电力供需平衡。八十年代中期，有几个州对它们本身和其他州执行公用事业管制政策法的情况进行了审查。尤其是缅因州，断定可避免成本可以通过在特许机组电厂之间采取招投标的方式来确定，而不是通过行政手段来确定。这种基于市场的定价，供应商之间竞争将导致价格的降低，并降低公用事业公司的供电成本，普遍要降低5％～18％。 通过公用事业管制政策法时，国会从立法上和经济上在发电领域鼓励办电的多样化，在发电市场上为有限竞争打开了方便之门。从1985年到1991年，非公用事业公司发电量占全美总发电量的份额几乎翻了一番。八十年代非公用事业公司新增发电装机容量占了总数的大约1／5。据预测，九十年代非公用事业公司净增的发电装机容量将占总容量的1／2。 （五）1978年能源税法（ETA） 在美国，为促进国内能源产量的提高和新技术的商业化，普遍采用了税收补贴和税收奖励的办法。能源税法对6种能源投资提供励了10％的税收减免，其中太阳能和风力发电是最主要受益者，这个税收减免是在已有的10％的税收减免的基础上新增的，因此，总共有20％的税收减免，以鼓励对获得认可的能源投资。 1980年．国会决定能源税收减免扩大到更宽的范围，包括生物能、地热、海洋热流及其他可再生能源资源发电。但是在80年代中期的税收改革中，这些优惠政策未能继续下去。到1992年能源政策法（EPACT）生效时，对太阳能、地热发电工程的投资执行10％税收减免的政策，对1994年到1999年投产的风力发电和生物能发电工程则免征10年产品税。 该法主要的贡献是，它鼓励可再生能源资源的利用，鼓励替代燃煤锅炉，鼓励联合发电机组的建设。1990年，地热发电机组共70余处，装祝容量为2719兆瓦，发电量约为155亿千瓦时。占税收减免电厂总数的很大比重。到1991年底，风力发电和太阳能发电装机容量分别为1652兆瓦和360兆瓦。 （六）1990年洁净空气法修正案（CAAA90） 立法目的在于减少发电机组二氧化硫的排放量。从2000年起，所有公用事业公司电厂的发电机组必须取得排放许可证。对在1985年到1995年建成投产的大多数公用事业公司的发电机组，将限定一个排放基数。由于实行许可证分配制度，该法生效时，公用事业公司可以在不需要克4其发电厂进行改造的情况下取得一定数量的排放许可证。但是，已建的非公用事业公司的发电机组，包括该法获得通过时在建的，将不要求它们获得二氧化硫的排放许可证。拟建的非公用事业公司发电机组将要求它们持有排放许可证，同时要接受许可证监管。 对于已建发电机组，公用事业公司相对于非公用事业公司的优势，大部分取决于它们的发电机组燃烧每百万英国热量单位煤炭排放的二氧化硫是多于还是少于l．2磅，超过1．2磅的，将允许其排放量为1985年排放量的大约40％，其余60％必须给予脱硫。 洁净空气法修正案对待公用事业公司和非公用事业公司的另一个差别，是新建发电机组获得二氧化硫排放许可证的方法不同。该法设立了特别储备排放量，非公用事业公司有优先获得特别储备排放量的权利。只有在非公用事业公司购买满足它们需要的许可量之后，公用事业公司才能购买。该法规定在特别储备量中每排放一吨二氧化硫收费1500美元。 （七）1992年能源政策法（EPACT） 1992年，布什总统签署能源政策法，对公用事业控股公司法进行了重大修改。该法创立了一种新的电厂，即免泵售电厂（EWGS），这类电厂可不向公用事业公司出售其全部电力。免泵售电厂与特许机组电厂有两点区别：一是它们不受公用事业管制政策法对联合发电和利用可再生能源资源发电的限制；二是不要求公用事业公司购买免泵售电厂的电力。为减少免泵售电厂电力销售的困难，该法包含了输电方面的规定，它授权联邦能源管制委员会责令公用事业公司在电力系统中为免泵售电厂提供一点并网方式，以进一步鼓励大宗电力市场的竞争。该法保证免泵售电厂和特许机组电厂不过分依赖泵售市场，让多数地方公用事业公司和农电合作社从对公用事业公司的过份依赖中解脱出来。 有关输电方面的措施对电力泵售和交换带来的影响，促使在全国范围内输电网络的开放。独立发电厂、政府拥有的公用事业公司、合作社、工厂和电力消费者都在联邦能源管制委员会（FERC）确定的适当、合理的电价下由电网公用事业公司提供输电服务。 联邦能源管制委员会遵照关于电价的法律条文，批复公用事业公司输电电价，使其应能回收输电服务的成本。这些成本包括适当的分摊和必要的相关服务，但是不包括电网扩建的分摊。 对公用事业控股公司法最重要的修改，是转移了证券交易会对电力工业管制的权力，扩大了联邦能源管制委员会的权力。对公用事业控股公司法修改最激烈的争议是在输电方面。有些非公用事业公司集团争辩说，仅对公用事业控股公司法进行修正，而不对输电方式的规则进行修改，将增强公用事业公司的垄断结构。这场争议，因国家和消费者赢得了高水平的供电可靠性而获得共识。 在能源政策法之前，受管制的公用事业公司没有义务开放它们的输电线路，但仍有几个例外。一是按照公用事业管制政策的要求，公用事业公司要让特许机组电厂联网，并购买它们的电力；二是按照联邦电力法，联邦能源管制委员会有权要求公用事业公司在某种特定的情况下进行转供。但这个权力是受到限制的，因为这个权力并未允许它要求公用事业公司向它们的泵售消费者进转供，而且大宗电力市场并不鼓励竞争。当然，能源政策法的生效扩大了联邦能源管制委员会命令公用事业公司进行转供的权力。 联邦法院也可以要求公用事业公司进行转供，但那是仅在公用事业公司违反反托斯法的情况下才要求这样。这些违法行为包括被认为是反竞争而拒绝进行转供，以及试图在市场上取得垄断地位。此外，按照原子能法（AEA），对批准建设核电厂，核能管理委员会和美国司法部长会要求公用事业公司采取转供的方式。 能源政策法赋予联邦能源管制委员新的权力，可责令公用事业公司通过它们的输电系统向其他公用事业公司和非公用事业公司提供转供。但另一方面，又禁止它责令公用事业公司进行“最终转供”，即向最终用户输电。 二、管制 1、州公用事业委员会（PUCS） 州公用事业委员会的基本责任是对公用事业公司向最终用户售电价格进行管制，允许其按仅能补偿供电成本的价格收费，供电成本包括公用事业公司的燃料成本、运行维护成本、含有合理回报率的资本成本。合理回报率与具有类似风险的投资的回收相等，并足以满足公用事业公司的财务评价。 1973年到1982年，发电厂单位千瓦造价上涨超过50％，使得管制成为一项复杂和困难的工作。当公用事业公司要求电价随着成本的增加而上涨时，许多州的公用事业委员会要对公用事业公司的有关费用进行审查，70年代以来，公用事业公司投资建了许多发电厂，但是电力需求并非预测的那样快速增长，这导致了发电能力的过剩。这些过剩发电能力的投资，在公用事业委员会管制电价进将不被考虑进去，同时不准许按全额回报率回收。 发电能力的过剩激发了发电市场的竞争，导致了这些投资只能按低于一般的回报率回收，增加了投资回收的风险，并减弱公用事业公司新建发电厂的信心。公用事业公司不愿新建发电厂，一是担心资本成本太高，整个投资不能回收；二是公用事业委员会并未不允许从另外的渠道购买电力，这使得公共事业公司更倾向于购买电力，而不是自己发电。这为非公用事业公司进入发电市场并向公用事业公司出售电力提供了机遇。 公用事业公司向特许机组电厂购买电力的价格，由州公用事业委员会按照该公用事业公司发电可避免成本确定，公用事业公司必须按此价格购买特许机组电厂所有愿意出售的电力。这样，特许机组电厂以及其他绝大多数非公用事业公司的巨售电价，与它们的发电成本没有任何联系。如果州公用事业委员会认定的公用事业公司的可避免成本高于特许机组电厂的长期平均成本，那么非公用事业公司就会在发电领域迅速增长。 2、联邦管制 联邦政府对电力工业的管制基于美国宪法的贸易条款。贸易条款规定只有联邦政厅有权对州际贸易活动进行管制，而禁止州政府这样做。联邦政府对电力工业的管制集中于州际电力交易活动，而将州内的活动交给州政府进行管制。 联邦电力法、公用事业管制政策法、能源政策法，构成了联邦政府参与电力州际贸易进行管制的立法基础。联邦能源管制委员会于1977年替代联邦电力委员会，成为负责加强联邦政府对电力交易行为进行管制的主要机构。联邦能源管制委员会由五名委员组成，由总统征求参议院后提名，并需获参议院通过。 联邦电力法手1935年授权联邦政府对州际电力泵售贸易进行管制。该权力在60年代经最高法院解释为包括对事实上所有的电力泵售交易进行管制。联邦能源管制委员会为所有的州际电力泵售交易制定“恰当的和合理的”电价。按照这个准则，电价被设置成能回收发电或获得电力的总费用（成本电价）。这个程序与州公用事业委员会用于制定零售电价的程序是一样的。 1987年，作为几个例外，联邦能源管制委员会开始批准一些高于回收发电总费用的泵售电价，称之为市场电价。市场电价是基于市场条件而不是基于它们的发电成本或获得电力的成本。1987年到1992年9月，在45例申请市场电价的案例中，有33例得到了批准，9例被拒绝，3例悬而未决。