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一、集资办电的兴起 新中国成立后，从1970年到1987年全国18年连续缺电。建国29年（1949-1978）工业产值年增长率13.5%，电力装机容量年增长率12.4%，发电量年增长率15.1%，电力发展速度很快，但始终赶不上国民经济发展需要。当时，除北京电力供应稍好外，东北、华东、华中、华南等地工业企业普遍停三开四，停二开五，工业企业设备生产能力约有20%得不到发挥，人民生活用电更得不到保证。火电设备年平均发电小时5500小时，有的达到6000小时到7000小时。许多大水电站长期将水库水位降到死水位以下5米到10米运行，为了发电需要超支水库蓄水量。电网结构薄弱，线路和设备超负荷运行。 1978年前，我国实行计划经济，全国电力由电力部（水电部）一家独办，资金来源单一，主要靠国家计委下达的年度基建计划拨款。1975年前，每年电力基建投资约占全国基建投资的7-8%，1980年、1981年左右提高到10--12%。但由于全国基建投资总盘子随国家财政税收变化有增有减，所以每年电力基建投资总是满足不了新上项目的需要。 计划经济时代电力财务实行统收统支，电力生产经营的利税全部上缴财政，电力基建投资由国家计委安排下达，到1978年止，电力行业累计上缴税利超过累计下达的基建计划投资，电力行业成为国家财政的重要支柱。 十一届三中全会后，党的工作重心转向经济工作，实行改革开放政策，财政上实行中央、地方财政“分灶吃饭”，沿海设立了14个经济特区，全国各地工农业生产蓬勃发展，缺电更加严重。地方政府领导向国务院、水电部频频告急，催促要电。当时，水电部分区组织“区域电网领导小组”协调各省、区、市用电。当时，开始意识到中央“独家办电，大家用电”的局面必然导致电力供需紧张，缺电的根本原因是独家办电，资金来源单一所致。与其争分蛋糕，不如把蛋糕做大，于是开始探索是否可以发动省、市地方政府共同办电，扭转长期缺电的困局。 二、集资办电的发展 （一）1980年—1987年初创阶段 山东龙口电厂是全国第一个集资办的电厂，1981年一期2台10万千瓦机组开工，总投资2.05亿元，国家计委和水电部商地方政府合资建设，请地方出资1.45亿元工程建设资金，水电部出资0.6亿元电站设备资金。1985年上半年，有25个省（区）、市参加集资办电，“六五”期间（1981-1985），有19项电力建设项目开工，计划在“七五”（1986-1990）期间投产。如江苏谏壁电厂四期、五期，扬州电厂，新海电厂；浙江台州一期、二期；河北邯郸电厂；上海闵行电厂；安徽合肥电厂；广东沙角A厂等都采取中央、地方合资方式。19个项目，地方共集资14.3亿元。自此，集资办电逐步兴起。不仅许多火电项目，还有像漫湾（云南）、五强溪（湖南）、岩滩（广西）、隔河岩（湖北）等大水电项目，也逐步实行中央、地方合资建设。1985年5月国务院批准国家经委等部门《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》的通知（国发[1985]72号），规定集资办电有两种方式：一是集资扩建新建电厂；二是卖用电权，将这部分资金转为电力建设资金。对部分电厂实行多种电价，用加价燃料所发电量增加的燃料费用计入成本，允许自行组织议价燃料发电，电网收取燃料附加费，组织用户来料加工收取加工费，实行峰谷、汛枯差别电价。集资电厂实行“谁投资，谁用电，谁得利”的政策等。1985年经国务院同意，在华东地区试行每度电征收二分钱电力建设基金用于办电。 这个阶段的特点是：1）筹资办电仍以网、省电力局为主体，虽然地方出资不多，但出现良好的发展势头；2）资金渠道开始转向多元化，如发行办电债券、股票、出售用电权、地方发债券，征收能源交通基金的超收部分、地方机动财力等等方式；3）中央与地方合资办电中着重按投资比例分配用电权，忽视产权和资金回报。1984年12月国务院为了加快电力建设，同意利用外资及煤代油资金，联合地方政府合资兴办一批火电项目，成立华能国际电力开发公司负责建设，这是在电力部门外部成立的第一家电力投资公司，进一步打破了电力部门独家办电的局面，1987年国务院批准水电部和中信集团合资成立新力电力投资公司，进一步开拓了办电的资金渠道，创新了办电方式。 （二）1988年—2000年征收电力建设基金阶段 1987年9月国家计委、经委、水电部在京召开了“加快电力发展与改革座谈会”，国务院领导提出“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的二十字电力发展和改革方针。在具体实施上要因地制宜，组织形式不要强求一致。1987年12月国务院批准国家计委《关于征收电力建设资金暂行规定的通知》（国发[1987]111号）文件，规定从1988年1月1日起，在全国征收电力建设资金，征收标准为每度电二分钱，用于已列入国家计划的大中型电力项目建设，其产权按该项资金所占电站总投资比例，归各省、自治区、市所有。全国各省、区、市，许多计划单列市，以及一些省辖地区市计委成立了专门机构负责检查、督促征收电力建设资金，并负责资金的投资管理。正如一位老部长所说：“二分钱就像药引子一样”，极大地调动了省、区、市地方政府办电的积极性。有的省、区、市在二分钱基础上，又出台了征收二分、三分、四分不等的地方办电基金，同时开展了利用外资办电。三峡工程和二滩工程经国务院批准，在全国或电站供电区范围内征收工程建设基金，为顺利推动工程的建设创造了条件。1996年3月国家计委发出了《在“九五”期间继续征收电力建设资金的通知》(计交能[1996]583号）文件，规定从1996年4月1日起继续征收电力建设资金，征收的二分钱中，一分仍归各省、区、市地方所有，另一分归电网所有，用于电网建设。电力建设资金征收到2000年12月31日截止。历经13年，经中国投资协会地方电力委员会的统计，全国共征收到电力建设资金750亿元（包括地方出台征收的资金在内），大大加快了电力建设的步伐。 这个阶段的特点是：1）电力发展加快。“六五”、“七五”、“八五”、“九五”时期电力装机容量年平均增长率分别为5.7%、9.6%、9.5%和8%；年发电量平均增长率为6.44%、8.63%、10.14%、6.33%。2）打破了独家办电，形成了多元投资主体办电的格局。继1985年成立华能国际电力开发公司后，1988年成立了国家能源投资公司。全国各省、区、市也纷纷成立能源、电力、能交、信托等投资公司。1985年辽宁省成立辽宁能源投资总公司，安徽成立了皖能投资公司，1987年上海成立了申能电力投资公司，后发展为申能集团公司。1988年广西投资开发公司、江苏国际信托投资公司、河北省建设投资公司等相继成立。到1996年由国家六大投资公司并入国家开发银行组建国家开发投资公司，并成立了中国投资协会，有投资公司性质的会员57家，其中有38家具有电力投资业务。1999年在中国投资协会内部组建了电力委员会，到2000年中国投资协会改组时成立的地方电力投资专业委员会已拥有会员43家，现在会员单位增加到47家，但仍未包括所有地方电力投资企业，迄今还有若干家地方电力投资公司尚在协会之外。3）随着我国金融体制改革的不断深化，债券市场、股票市场等融资市场逐步建立和健全，电力建设的融资渠道更加拓宽。八十年代后期九十年代初期，中央和地方在境内外上市的电力股份公司已达50余家。经国家批准，许多电力企业发行企业债券总计已达数百亿元。随着国内资金较为充足，电力利用外资的势头逐步减弱。按照市场规则，讲求投资回报，还本付息、分红分利逐步实施，投资效益不断提高。由于合资电厂逐步增多，国家开始审批上网电价，电价开始调整。4）电力管理体制几经变化。1988年撤销水电部成立能源部，建立中国电力企业联合会。1993年撤销能源部成立电力部。1997年撤销电力部组建国家电力公司。区域性电网公司历经电力联合公司、电力集团公司和国家电力公司的分公司三个阶段，但这只是在名称、形式上的转变，在中央、地方、企业、外资合资办电的形势下，电网集中、统一垄断的管理体制没有改变。 （三）2000年后电力体制改革阶段 2002年3月国务院颁发《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号）文件，重组国家电力公司，实行厂网分开，成立电力监管委员会。到目前四年多来，改革取得了很大的成就。 2002年底，全国装机容量为3.56亿千瓦，国家电力公司重组前拥有发电可控容量为1.71亿千瓦，占全国装机容量的48%，权益容量为1.044亿千瓦。非国家电力公司直属的装机容量占52%。中国投资协会地方电力委员会会员单位权益容量为6711万千瓦，为五大发电集团权益容量的42%。 2001年全国地方小水电装机容量3674万千瓦，各行各业如钢铁、水泥、化工、有色金属等自备电厂及地方自建电厂约有0.5-0.6亿千瓦。 据国家电监会2006年监管报告数字显示，到2006年底全国装机容量6.22亿千瓦，五大发电集团可控容量为2.41亿千瓦，占全国装机容量的38.79%，其他中央企业拥有10%的装机份额。而广大的地方电力企业拥有2.8亿千瓦的装机容量，占全国装机容量的45%。其中中国投资协会地方电力委员会47家会员单位权益容量1.11亿千瓦，占五大发电集团的46%。还有民营和外资发电企业占6%左右的份额。可以看出，原属中央投资的电力企业装机容量比重逐步下降，非中央投资的电力企业装机容量比重逐步增加。 这个阶段的特点是：1）积极推进电力体制改革，厂网分开在发电侧引入了竞争机制，实行了投资主体多元化，彻底打破了独家办电厂的格局。2）电厂建设的筹资渠道已经完全进入融资市场。3）电厂建设已经按照市场规则，讲求投资回报，大大提高了投资的经济效益。4）在发电侧逐步建立了电力市场，发电企业按现代企业制度要求成为自主经营的法人实体，形成了打破垄断、引入竞争的局面。 三、从集资办电到电力体制改革 从八十年代开展集资办电到本世纪初实行电力体制改革二十年来，传统的集中、垂直、一体化垄断管理体制，不断与新的办电主体产生和激化着矛盾。这些矛盾是：1）不承认产权。电力部门总认为自己应拥有在自己管辖范围内的一切权力，忽视甚至不承认其他投资主体的产权和利益。这几年中央发电企业与地方发电企业在厂网分开时遗留的产权纠纷有几十起，有的已经协调解决，有的至今尚未解决。而用集资资金投资到城网、农网建设的或发电企业投资建设送出工程所形成的产权尚未得到承认；2）在集资办电初期，有的合资电厂虽然组建了有限责任公司，也成立了董事会，但形同虚设，仍有控股方或管理方说了算。有的电厂借口长期亏损，合资方得不到分红分利的权利；3）办电初期，地方一般将合资电厂甚至控股电厂都委托电力部门管理，而电力部门往往把它当作直属电厂来管理，人事、财务、生产、物资等方面的信息不及时通报给合资方；4）在厂网分开前，电力部门管理电网，又管理直属电厂，电网与直属电厂统一核算，相互关联，或利用管理权利进行关联交易，合资电厂强烈要求电网进行“三公”调度；5）电网企业掌握发、供电的电力调度和管理电力网络大权，发电厂和电力用户即使有合理意见也不敢提；6）合资电厂中地方合资方常常遭遇“电量、电价、电费”等不公平待遇，合资电厂分配到的发电量一般比直属电厂的电量少，电网用超发电量电价、汛枯电价等多种名目使合资电厂得不到政府批准的电价水平，电费结算的滞后时间由电网决定等等。总之，多元投资办电主体，其利益时常与传统的垄断管理体制产生矛盾，这是触发电力体制改革的根本原因。正如5号文件中所述“在电力市场供求状况发生明显变化后，现行的电力体制暴露出一些不适应社会主义市场经济体制要求的弊端，垄断经营的体制性缺陷日益明显，为了促进电力工业的发展，必须加快深化电力体制改革的进程。” 5号文件制定电力体制改革的指导思想是：从国情出发，遵循电力工业发展规律，充分发挥市场配置资源的基础性作用，加快完善现代企业制度。改革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展。 四、电力体制改革四年（2003--2006）实践的经验 “十五”期间（2001-2005）是我国经济高速发展、全国电力供需矛盾十分紧张的时期。四年改革实践证明：1）电力发展速度前所未有，特别是水电建设规模扩大，投资开发水电的积极性大大提高。近几年，许多发电企业又竞相参加煤电一体化和新能源的开发建设。“十五”时期新增装机容量1.89亿千瓦，年平均增长率10.6%，是建国以来最高的发展速度；2）发电侧投资主体多元化，形成了竞争的局面。电厂建设造价从2001年的每千瓦5000元下降到2005年的每千瓦4000元，2006年仍继续下降5%，降低了造价，提高了效益；3）提高了节能减排意识。新建电厂普遍采用30万、60万和100万千瓦和高参数机组，发电厂脱硫设备造价大幅度降低到150元--200元/千瓦；4）促进了农村水电蓬勃发展。从2001年底的3360万千瓦增加到2005年底的5175万千瓦，新增小水电装机1815万千瓦，每年平均新增363万千瓦；5）推动了电价改革。2004年国务院出台了电价改革方案，并逐步推行电价改革，上网电价和燃料价格联动机制已经建立，根据燃料价格上涨情况上调了两次上网电价，售电价格也随之上调，全国电价已上调了5分钱；6）发电侧多元投资主体合资兴办的电厂普遍按照《公司法》组建了股份公司或有限责任公司，按照现代企业制度运行管理；7）引入了电力市场，开始创新的电力交易模式的试点。 在电网改革方面，最大成就是设立了独立自主经营的区域性的南方电网公司。四年来南方电网公司经营管理取得了极大的成效。2006年，南方电网公司总资产达到2952亿元，利润138.47亿元，净资产利润率8.1%，资产负债率61.39%。同年，国家电网公司总资产12130亿元，利润269.85亿元，净资产利润率4.02%，资产负债率60.45%。南网与国网比较，总资产是国网总资产的1/4，利润是国网利润的1/2，净资产利润率是国网的一倍，资产负债率相当。事实充分说明，电网公司并不是越集中管理效益越高。相反，南方电网作为区域性电网独立自主经营的试点，完成了西电东送的任务，保障了电网安全运行，其效益十分显著。南方电网的实践具有示范意义，它给我们的启示是：南方电网能够做得到的，华东、华中、华北和其他电网也是可以做到的。实践证明在我国实行区域电网公司，独立自主经营的管理是完全可行的，而且它更有利于优化全国联网和加强区域电网间交换和支持。 改革前，相当多的人担心改革将使电力运行得不到安全保障，主张在电力供需缓和时方可进行改革。强调电力具有自然垄断，发、供、用瞬时完成，产、供、销一体运行的特性，因此不能实行“打破垄断，引入竞争”的改革。但是，四年改革实践证明，这种顾虑完全没有必要。厂网分开以后，电力监管委员会加强了安全生产的监管，完善了规章制度，使得四年来没有发生大面积的停电事故，总体安全水平比改革前有较大的完善。在电力供需矛盾紧张时，改革促进发展，极大地缓和了电力供需矛盾。这充分证明国务院制定的5号文件是完全符合中国国情的。 五、坚定不移地推进电力体制市场化改革 当前，我国电力工业发展中存在的突出矛盾是：1）电力增长与资源、环境的矛盾日益突出；2）电源结构不合理，煤电比重过大，节能减排任务很重；3）电网输电效率低，结构不平衡，电网发展滞后，管理体制停滞不前。要解决上述矛盾并不是单靠电力体制改革来解决，要依靠国民经济总体发展和改革才能得到逐步解决，而坚定不移地推进电力市场化改革是重要任务之一。 从巩固厂网分开改革成果方面：1）要制定具体办法进一步解决厂与厂，厂与网产权不清的矛盾；2）进一步落实各办电主体（包括中央、地方及其他投资主体）在办电项目核准工作中能享受同等机会和待遇；3）要加强电力工业统筹规划，制定具体办法协调好电源与电网同步发展；4）要贯彻执行《可再生能源法》，电网要全额收购可再生能源所发电量，并按照规定给予合理的电价；5）要坚决执行国务院发布的“节能、环保、经济调度”有关规定，并做好“三公”调度。 从电网发展和改革来看，“十五”期间发电装机容量年平均增长率10.6%，而电网的输配电线路：50万伏年平均增长率18.9%，22万伏年平均增长率6.8%，11万伏到3.5万伏年平均增长率4.4%，3.5万伏以下到用户低压线路年平均增长率更低。由此可见，50万伏超高压线路发展速度超过装机容量的发展速度，而11万伏以及3.5万伏配电线路发展速度随着电压降低，年增长率也大幅度下降，电网结构不平衡。从50万伏超高压输电能力看，除三峡送出外，各区域电网50万交流送电能力为43万千瓦到70万千瓦，仅为国外50万伏送电能力的1/3到1/2。据国网公司报道，50万伏超高压输电线路经过技术改造，可以提高输送能力到150万—180万千瓦。当前，川电、鄂电、豫电、闽电、皖电等都存在需要增加外送通道来解决线路输送不畅问题，有很多发电企业抱怨送出工程滞后或送不出去。显然，电网发展滞后主要在：现有50万伏、22万伏的超高压电网应通过技术改造提高其输送能力和降低其输电损耗；要打开其输电不畅的瓶颈；要加强11万伏以下配网建设，改变配网设备老化，配电能力不足，损耗过大等等问题。电网发展滞后的根本原因是“独家办网”的传统思想根深蒂固，以及电网的集中、垄断管理体制造成的。因此，在“十一五”期间要按照《关于‘十一五’深化电力体制改革的实施意见》，加快和加强电网管理体制的改革，改变电网发展滞后的局面。 实践是检验真理的唯一标准。从集资办电到电力体制改革的二十年的经验可以总结为：1）坚持电力体制改革是促进电力工业发展的强大动力。“打破垄断，引入竞争”是电力工业管理体制改革的必经之路。集资办电促进了电力体制改革，而厂网分开使发电侧进入市场化，这是电力工业的生产、建设、运行管理体制根本性的变革。2）电力体制改革四年实践充分证明，发电侧市场化、投资主体多元化，产权股权化，管理现代化的体制，大大提高了电源建设速度和效益。3）电网垄断管理体制改革势在必行。要打破“独家办网”以及集中垄断管理的格局，在保证电网安全运行，提高效率的前提下，在《反垄断法》等法律指导下，按照5号文件和“十一五”深化电力体制改革的实施意见规定的改革目标和步骤，进行输配分开，输电和配电企业也要走“投资主体多元化，产权股权化，管理现代化”的道路，彻底扭转电网发展滞后的局面。
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