学习贯彻《可再生能源法》
做好水能资源管理工作

水利部水电局局长　　程回洲

2005年2月28日，第十届全国人大常委会第14次会议高票通过了《中华人民共和国可再生能源法》，中华人民共和国主席胡锦涛签署33号主席令公布《中华人民共和国可再生能源法》自2006年1月1日开始施行。《可再生能源法》的通过和施行，对促进可再生能源的开发利用、节约和保护，增加能源供应，改善能源结构，实现我国经济社会的可持续发展必将产生深远的影响。《可再生能源法》确定了水能的独立能源和可再生能源的法律地位，对于加强水能资源管理和水能的开发利用管理具有重大意义。我们必须认真学习、深入理解《可再生能源法》，依法做好水能资源管理和开发利用管理工作。下面谈几点学习体会。

一、制定《可再生能源法》的重大意义

1、制定《可再生能源法》是增加能源供应的战略需要。我国常规能源短缺，人均占有量仅为世界人均占有量的40%。我国人均煤炭、石油、天然气资源占有量仅为全球人均的70%、10%、5%，剩余可采总量约占世界剩余可采总量的10%。我国煤炭虽然比较丰富，但并不是世界上最多的国家；我国石油资源量很少，2004年石油对外依存度已经达到42%；天然气资源更少。同时，我国单位GDP能耗大，能源利用效率低。能源供应跟不上国民经济社会发展的需要。能源供应紧张已经成为经济社会发展的瓶颈制约。所以从长远看，我国经济社会发展必须寻找替代能源。发展可再生能源是能源发展的战略选择。

2、制定《可再生能源法》是改善能源结构的必然要求。我国能源消费结构不合理，污染环境严重。2004年我国能源消耗总量为19.7亿吨标准煤。其中煤炭占67%，石油占22%,天然气占2%，水能占7%，前三种都属于化石能源，水能属于清洁可再生能源。在工业化国家和发展中国家，煤炭消耗都没有超过35%的。美国的煤炭蕴藏量是中国的两倍，但在其能源消耗中只占30%左右。我国大量的煤炭消耗对环境造成了严重污染。90%的二氧化硫、氮氧化合物都是由燃煤造成的。燃煤还造成大量二氧化碳等温室气体，温室气体已经严重威胁地球气候安全，我国已成为仅次于美国的温室气体排放第二大国。大气污染不仅造成土壤酸化、粮食减产和植被破坏，而且引发大量呼吸道疾病，直接威胁人民身体健康。大量温室气体排放直接威胁地球气候安全，引起全球的高度关注。所以发展可再生能源是改善能源结构，保障能源安全，保护生态环境，支撑国民经济可持续发展的必然选择。

3、我国可再生能源资源丰富，开发程度低。我国可开发风能发电装机可能超过20亿千瓦，目前仅开发了76万千瓦。太阳能资源量相当于1.7万亿吨标准煤，与一般能源相比近乎无穷大。目前主要是太阳能热利用，仅相当于860万吨标准煤。水能资源经济可开发量4亿千瓦，居世界第一，去年底已开发1.08亿千瓦，开发率25%。生物质能资源量相当于5亿吨标准煤，但生物质发电装机仅为200万千瓦，加上供气，相当于540万吨标准煤，利用率为1.08%。地热能、海洋能资源量都很丰富，但开发程度更低。这些都是清洁可再生能源。2004年底，我国可再生能源开发利用总量约1.3亿吨标准煤，开发率很低，在目前的能源消费总量仅占7%。如果不包括水电，其他可再生能源只占0.6%。我国可再生能源开发利用潜力巨大。从人类目前的科学技术水平看，很长时间内还难以出现可控、实用、可作为替代能源的新能源。因此，开发可再生能源是解决我国能源短缺，结构不合理，保障能源安全，保护环境的根本出路。

4、可再生能源发展需要法律支持和保障。按照现在我国经济发展平均7.5%的发展速度，我国对能源的需求到2010年将达到22亿吨标准煤，需要由可再生能源提供约3.1亿吨标准煤的份额。到2020年，我国的能源消耗将超过25亿吨标准煤，需要可再生能源提供约4.5亿吨标准煤的份额。考虑单位GDP能耗降低20%以后，这些数据可能有些调整。国际上工业化国家，都在大力发展可再生能源，德国风电装机已经达到3660万千瓦，单机容量5000千瓦的风机制造技术已经完全过关，正在研制1万千瓦的风机。美国太阳能发电装机已达到70万千瓦，一些大财团积极投入资本开发太阳能发电。国外发展可再生能源的成功经验是国家立法支持。可再生能源发展还处在初始阶段，有大量的技术问题需要解决，需要大量投入，需要国家的支持，需要全民来负起责任。所以国家必须做出一些强制性的规定支持可再生能源发展，随着大量技术问题的解决和规模化生产造价就会逐步下降。任何一种新能源的发展都经历了这个过程。《可再生能源法》中有一条，叫做费用分摊，即将可再生能源上网电价超过平均电价的部分由广大用户来分摊，这就是全民责任。还需要在总量目标、强制上网、电价机制、财政、税收、金融等政策的支持，使可再生能源逐步占有和扩大市场份额，具有市场竞争力，逐步成长成替代能源、战略能源。

二、《可再生能源法》确立了优先发展可再生能源的战略

《可再生能源法》把可再生能源纳入能源优先发展领域、科技优先发展领域和产业化优先发展领域。人们对可再生能源的认识有一个过程，很长一段时间内存在着对可再生能源的偏见和短视。《可再生能源法》把可再生能源纳入发展的优先领域，把认识上升到国家意志，保护和促进可再生能源的发展。

《可再生能源法》规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展”。在坚持节能优先和提高能效的同时，将可再生能源列为能源发展的优先领域，将有力推动可再生能源的开发利用。

《可再生能源法》规定：“国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。”我国可再生能源还没有建立完备的可再生能源产业化体系，研究开发能力弱，制造技术水平低，关键设备仍需进口，一些相对成熟的技术尚缺乏标准和服务保障。因此，国家将可再生能源开发利用的技术研究和产业化发展纳入科技优先发展领域和产业化优先发展领域，将有力促进可再生能源开发利用的技术进步，降低生产成本，提高产品质量。

三、《可再生能源法》制订了系列促进可再生能源发展的保障政策和制度

1、总量目标制度。《可再生能源法》规定：“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。”“国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布”。总量目标制度是指在一定时期能源消费中可再生能源所占的市场份额要达到规定目标。要达到这个目标，要付出很大的努力。这项制度通过采取强制性政策和措施，使规定的目标如期实现。

2、强制上网制度。《可再生能源法》规定：“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务”，“电网企业未全额收购可再生能源电量，造成可再生能源发电企业经济损失的，应当承担赔偿责任，并由国家电力监管机构责令限期改正；拒不改正的，处以可再生能源发电企业经济损失额一倍以下的罚款”。这是保障可再生能源发展的一项重要的法律。在起草过程中开始是写优先上网，我们感到优先往往难以保证解决“上网难”的问题，建议用“全额”两个字。经过一番争议后，采纳了这两个字。这也是总结几十年来小水电长期解决不了上网难的问题提出来的。时至今日，还有人说小水电等可再生能源是垃圾电，有的是出于谋取不正当利益，也有的属于无知。今后小水电等可再生能源企业应依法维护自己的利益。

3、电价和费用分摊制度。《可再生能源法》规定：“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整”，“电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊”。在可再生能源发展初始阶段，成本很高，必须解决价格问题，国家制订这项制度体现了通过国家权利和全民责任来促进可再生能源发展，保障国家和人民的长远利益。

4、财政支持和专项资金支持制度。《可再生能源法》规定“县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持”，“国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持以下活动：（一）可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程；（二）农村、牧区生活用能的可再生能源利用项目；（三）偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设；（四）可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设；（五）促进可再生能源开发利用设备的本地化生产”。国家对可再生能源的发展进行财政和资金支持，是加快可再生能源发展，扶持可再生能源产业化的关键。

5、产业发展指导制度。《可再生能源法》规定：“国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用规划，制定、公布可再生能源产业发展指导目录。”可再生能源产业发展指导目录是指在一定时期内，根据我国可再生能源不同的技术发展水平，编制和发布国家鼓励发展的技术和产品，对列入指导目录的可再生能源开发利用项目享受优惠贷款、税收政策。通过制定指导目录，引导和促进可再生能源产业的发展。

之外，《可再生能源法》还在信贷、税收等方面制定了支持政策。

四、《可再生能源法》确立了水能独立能源的法律地位

2002年全国人大环资委着手制订《可再生能源法》，但在很长时间小水电和水能都没有纳入可再生能源范畴。我们积极做好各方面的汇报工作，先后提交了十几万字的论证材料和报告，最终水能被纳入可再生能源法。我部还就可再生能源管理体制、市场份额、强制上网、价格机制以及有关政策提出了许多建议，得到立法部门的重视和采纳。

1、水能实现了水量的天然配置。水能推动河水流动，把河水输送到四面八方，形成河流，形成流域，实现水量的天然配置，形成万物生存、繁衍的水生态条件和水环境。水能可将泥沙输送到大海，可使水质得以净化，也可使堤防决口，河流改道，洪水泛滥，水能无时无刻不在造就自然，无时无刻不在对人类作出贡献，对天地万物作出贡献，但水能有时也会对人类造成伤害。几千年前，人类开始利用水能来舂米、车水。一百多年前，人们又学会了把水能变成电能，叫水电。水能同样遵循能量守恒定律。一部分水能变成电能以后，原始的水能配置发生了变化，河流、流域的生态环境随之都要发生变化，如泥沙淤积、河床抬高、河槽萎缩、河流断流，还有对河流水生物的影响，对流域生态环境的影响。这种变化达到一定程度，生态和环境就难以承受，河流健康生命就会被破坏，生态环境就会被破坏，直至威胁人类的生存和发展。因此，必须认真研究河流水能的原始配置和合理开发的关系，制定科学利用的方案。

2、水能是河流生命的动力。水能和水电是两个完全不同的概念，水力能源和电力能源是两种完全不同的能源。水能以水为载体，存在于河流中，是水位差和水流量的函数，而水电能以电网为载体，存在于电力系统中，是电位差与电流量的函数。水能使河水流动，是河流生命的动力，是河流生命的心脏。没有水能，河流生命就停止了，而水电与河流生命没有直接关系。水能发电叫水电，燃煤发电叫火电。同样，有核电、油电、风电等等。不管叫什么电，都是电荷流动做的功，都是电位差与电流量的函数，都不是原来的能源了，都与原来的能源发生了质的转变。

不同的能源有不同的外部特征和内在规律，其存在形式和作用方式也不一样。因此，人类对它们管理必然不一样。对水电的管理主要是对发电工程的建设管理、发电管理和电网管理。水能管理是河流管理的重要内容。主要是水能资源基础调查、信息收集，水能资源的定期评价，水能资源配置与流域环境、河流健康生命规律的研究，水能有偿使用和反哺河流机制的建立，水能开发与保护的良性循环机制的建立，水能资源的配置规划（生态水能配置和开发利用规划）、节约和保护管理等等。但是长期以来，在管理领域，水能与水电相混淆，水能没有作为一种独立能源进行管理，国务院历届“三定”方案都没有水能，也没有将水能列入任何部门的职责范围中，水能管理长期缺位。

3、管理缺位影响了水能资源的科学管理和利用。水能资源管理缺位是导致我国水能资源开发率低的原因之一。我国水能资源世界第一，但开发率仅25％。欧美国家都在80％左右。我国常规能源短缺，能源消耗中煤占70％，而水能仅占7％，加剧了能源瓶颈制约和环境压力。水能资源管理缺位还是导致跑马圈河、滥占资源，过度开发，破坏生态，越权审批，以批代审，违反程序、无序开发的重要原因，最终导致对生态环境的破坏和对河流健康生命的破坏。

4、《可再生能源法》确定了水能的法律地位。《可再生能源法》规定，可再生能源是指“风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”，从而把水能作为一种独立能源进行管理，使水能管理进入依法管理的新阶段，必将有力地促进水能科学管理和利用。《可再生能源法》是继《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》之后又一部涉水的重要法律。

五、《可再生能源法》确定了水能资源的管理体制

1、《可再生能源法》确定了分部门分级管理的体制。规定“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作”，“县级以上地方人民政府能源主管部门对本行政区域内可再生能源的开发利用实施统一管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作”。全国人大常务委员会法制工作委员会编的《中华人民共和国可再生能源法释义》明确，“这里国务院能源主管部门是指国家发展和改革委员会，国务院有关部门是指科技、农业、水利、国土资源、建设、环境保护、林业、海洋、气象等部门”，明确了可再生能源分级分部门管理体制，明确了各级水行政主管部门水能开发利用管理工作的职能，同时赋予了水行政主管部门水能管理的执法主体地位。这种体制符合我国国情，有利于对可再生能源开发利用工作的组织领导，有利于发挥各方面的积极性，是《可再生能源法》顺利实施的重要体制保障。

2、《可再生能源法》明确了部门职责分工。《可再生能源法》规定“国务院能源主管部门负责组织和协调全国可再生能源资源的调查，并会同国务院有关部门组织制定资源调查的技术规范”，“国务院有关部门在各自的职责范围内负责相关可再生能源资源的调查，调查结果报国务院能源主管部门汇总”。

《可再生能源法》规定“国务院能源主管部门根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标，会同国务院有关部门，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。”

《可再生能源法》规定“国务院标准化行政主管部门应当制定、公布国家可再生能源电力的并网技术标准和其他需要在全国范围内统一技术要求的有关可再生能源技术和产品的国家标准。”“对前款规定的国家标准中未作规定的技术要求，国务院有关部门可以制定相关的行业标准，并报国务院标准化行政主管部门备案”。

《可再生能源法》规定“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作”。

确定可再生能源分部门分级管理的体制，明确职责分工，对加强可再生能源管理和开发利用管理具有十分重要的意义。尤其对于制止跑马圈河，无序开发，浪费资源，具有重大意义，对于保护环境和河流健康生态，建立科学的管理和开发秩序，有着重大的意义。

六、当前水能资源管理严重滞后于水电开发的需要

我国常规能源短缺，主要是煤，石油和天然气很少。今后15年风能、太阳能要大发展，但还难以成为替代能源，生物质能、地热能、海洋能等占有的市场份额可能更小。只有水能是除煤炭外具备规模开发条件的第二大能源。因此，今后一段时间满足经济社会发展对能源的需求，一是增加煤的生产和运输能力，增加石油进口，二是大力发展水电。在年初批准的能源规划中，今后15年水电装机要达到2.64亿千瓦。最近提出的可再生能源规划中，今后15年水电装机要达到2.9亿千瓦，这就是说，过去55年开发了1亿千瓦，今后15年要开发1.9亿千瓦，每年平均投产1300万千瓦，届时水能开发率将超过72%，除西藏外内地水能资源基本上将被开发完。今后20年是水电发展的黄金时期。

面临水电大发展的需求，既要促进河流水能资源的科学利用，又要保护环境，维护河流的健康生命，作为河流的代言人，面临着重大的历史责任，也面临着严峻的形势，首先人们的思想观念与科学发展观差距很大，与人水和谐、保护环境、维护河流健康生命的理念差距很大。其次，水能开发利用与河流健康生命的规律等重大问题的研究滞后，水能开发利用与生态环境相协调，与河流生态相统一的体制和机制尚未建立。第三，按照科学发展观的要求，水能资源管理的基础工作严重滞后，河流水能资源开发利用规划工作严重滞后。一些河流还存在河段规划代替全河规划，专业规划代替综合规划，企业规划代替政府规划的问题。跑马圈河、无序开发还没有得到完全的制止。第四，市场体制下水能资源的有偿使用和市场化配置的改革刚刚起步，水能资源管理的职能和机构还没有到位。特别是西南一些大江大河，今后15年分别都要建设一批几百万千瓦级的特大型水电站，落实科学发展观，真正实现水能开发利用和环境保护的统一，水能资源开发与河流健康生命相协调，形成开发与保护的良性循环机制，任务更是艰巨。

七、切实加强水能资源管理

1、认真贯彻落实《可再生能源法》，依法加强水能资源管理。《可再生能源法》将于2006年1月1日开始施行，水能管理由于长期缺位而欠账很多，国家经济社会发展需要大力开发利用水能资源，当务之急是按照《可再生能源法》和《水法》等法律法规的要求，依法落实水行政主管部门水能资源管理和开发利用管理的职责，建立和健全中央流域机构和地方水行政主管部门水能管理机构，充实和加强管理队伍，尽快开展水能资源管理和有关开发利用管理工作，依法管理，依法行政。实际上，从中央到地方有完整的水行政管理体系和专业队伍。上世纪五十年代初期和八十年代初期，长江流域规划办公室（长江水利委员会前身）和黄河水利委员会等流域机构以流域为单元，会同流域内地方水行政主管部门对所辖流域主要河流开展过两次较大的水能资源普查工作，取得了大量的基础数据，多年来都是使用这些数据和资料开展规划和建设。因此，解决好水能资源管理缺位的问题是有基础和条件的。

2、坚持以人为本，认真落实科学发展观。深入贯彻新时期中央水利工作方针和水利部治水新思路，切实转变和纠正只强调充分利用和综合利用，忽视保护的传统水利观念和做法，树立河流健康生命理念，正确处理水能开发利用与环境保护、与河流健康生命的关系，给流域环境和河流生态留出足够的生态水能。河流生态水能不仅要从总量上留足，而且要根据开发利用规划方案，对生态水能的配置进行科学规划。对于一些非季节性河流在传统观念指导下已经出现过度开发，造成河道断流脱水的，要调整电站运行方案，采取有效措施保证生态水能和生态水量。
3、大力加强水能资源管理的基础工作。加强对河流水能资源的基础调查、信息收集和专题研究。按照科学发展观的要求，研究水能开发与河流健康生命规律，建立水能资源信息系统和水能资源定期评价制度，为实现水能资源开发利用管理提供科学依据。加快河流综合规划和水能开发利用规划的编制或修订，为科学有序开发利用河流水能提供条件。

4、认真实施建设方案审查同意书制度。认真贯彻落实《中华人民共和国河道管理条例》和水利部、国家计委《关于河道管理范围内建设项目管理的有关规定》，落实水电建设项目建设方案审查同意书制度。凡在河道修建水电工程，具体建设方案要按照河道管理权限，经水行政主管部门审查同意并出具审查同意书后，方可按照基本建设程序履行审批手续。加强项目建设同意书执行情况的监督和检查，确保建设方案同意书内容的正确实施。同时，落实相应的开工和竣工验收制度，确保河流规划有效执行，资源合理利用，开发有序进行，生态环境有效保护，从源头确保工程质量和公共安全。严格对项目初步设计文件进行审批。

5、完善水能资源市场，形成反哺机制，促进开发和保护的良性循环。水能资源是国家稀缺的战略资源，属全民所有。随着市场经济体制改革的不断深入和完善，水能开发利用已经全面实现多元化和企业化，要加快完善水能开发利用权有偿制度和市场配置制度，建立竞争有序的水能资源市场，节约和保护水能资源，制止跑马圈河，无序开发，防止部分人无偿占有和使用全民资源，维护社会公平。建立水电站水能资源股制度，股权收益专款用于反哺河流治理、保护和管理，形成维护河流健康生命的反哺机制，促进开发和保护的良性循环。