内容摘要：随着人类经济社会的发展，能源的需求量不断攀升，生态环境影响受到普遍关注，水能在我国能源发展中将扮演着越来越重要的角色。依法加强水能资源管理，已经势在必行。各级政府水行政主管部门作为水能资源统一监督管理的政府部门，如何依法履行水能资源管理职能，加强和规范水能资源，已经成为当前和今后一段时期水利工作的一项重要工作内容。当前在水能资源管理中存在着法制体系建设滞后，管理体制不顺，管理职能不明确等问题。加强和规范水能资源管理，关键是要加强法制体系建设，理顺管理体制，明确管理职能，依法进行管理，同时还要加强部门协调与合作，综合运用多种手段，提高执法能力。

关键词：水能资源　依法管理　措施

随着人类经济社会的发展，能源的需求量不断攀升，生态环境影响受到普遍关注，开发利用清洁能源已经成为国家能源发展战略的重点。水能资源作为我国最重要的可再生绿色能源资源，当然受到社会普遍关注，国家在政策上鼓励优先发展。但是随着水能资源开发速度的加快，由于法制体系建设滞后，管理体制不顺，政府监管不到位，出现一些不容忽视的严重影响公共安全和公共利益问题，因此，加快水能资源管理立法，依法加强和规范水能资源管理势在必行。

一、依法加强水能资源管理是现实的迫切需要

科学发展观的确立和构建和谐社会的思想，对人与自然和谐相处，对资源、环境和经济发展的可持续提出了更高的要求。科学开发利用水能资源，对缓解能源紧张，保障能源安全，减少环境污染，建设资源节约型和环境友好型社会，实现经济社会的可持续发展，将起到积极的推动作用。加快水能资源开发利用，对促进老、少、边、穷山区资源优势向经济优势转化、解决山区长期缺电问题、推动农村经济发展、保护生态环境等诸多方面也将发挥重要作用。但与此同时，在水能资源开发利用管理上存在三个方面的问题。

一是在水能与水电的认识上存在偏差。现在社会上甚至水利部门都多少存在着“水能即水电”的模糊概念。水能是水资源的组成部分，属于自然资源，从能源角度讲，属于一次能源资源。水电是人们通过工程措施将水能资源转化为电力即水电，它属于一种商品，从能源角度讲，属于二次能源。因为认识上差异，形成了水利部门只管“水”不管“水电”的观念，也因此放弃了对水能资源的管理。这种认识上的偏差，以及由此产生的管理缺位，已经在水能资源的规划、开发、建设等方面造成了较多负面影响。

二是水能资源权属不清，管理主体混乱。目前，由于没有法定的批准机构，水能资源管理职能含混不清，致使管理工作无法到位。水能资源作为资源存在的一种形态，毫无疑问是国家所有，但由于缺少统一明确的监管主体，有的单位和部门，甚至有的乡、村组织都认为自己有支配、处置水能资源的权力，造成水能资源开发管理上的随意性。

三是法律制度不健全，统一监督管理受到限制。目前，国家没有一部专门规范水能资源开发利用管理的法律法规。我国虽然已出台多部涉水的法律法规，却很少提及水能资源这一概念，更缺乏对水能资源管理的有关规定，不能不说这是依法管理水能资源中的一大缺陷。目前各级水行政主管部门下设的农村水电管理机构，行使水能资源管理的职能不明确，整体来说缺乏加强水能资源管理的有效手段。项目在立项、审批、工程安全、质量管理及工程验收等一系列问题的监管存在困难，有的违规电站业主根本不服从水行政主管部门的管理。

由于上述问题的存在，在水能资源开发利用管理上，出现了“多龙治水”、“政出多门”现象，同时，由于无序开发，管理混乱，还出现了一大批“四无”水电站。这些“四无”水电站除了造成水能资源浪费以外，有的存在重大安全隐患，有的甚至严重危及公共安全。因此对水能资源实行统一、有效管理变得十分紧迫。要彻底理顺管理体制，明确管理职责，关键是要加强立法。只有制定专门的法律并通过法律授权水行政主管部门对水能资源统一监管，才能建立职责清晰、权责分明、协调有序、监督有力的水能资源管理体制，才能真正实现水能资源统一管理，促进水能资源科学合理开发，提高水能资源利用效率，同时确保防洪等公共安全。在全国水能资源管理立法一时难以实现的情况下，地方立法可以先行。可以考虑尽快促成地方人大对水能资源管理进行立法，将水能资源管理纳入法制化轨道，使水能资源管理行政执法工作有法可依。

二、依法加强水能资源资源管理必须明确立法的重点

水能资源管理立法的重点是，要明确水能资源统一管理的主体，水能资源管理的主要内容，解决好水能资源的管理权属和资源的有偿利用问题。我们可以从《湖南省水能资源开发利用管理条例》（以下简称《条例》）来分析水能资源管理立法需要关注的重点。

（一）要确立水行政主管部门对水能资源管理的主体地位。在水能资源管理中出现的一系列问题，最突出的问题是管理体制上的问题，因此，要理顺管理体制，必须明确水行政主管部门对水能资源统一监督管理的法律地位。水利部门作为水能资源统一监督管理的主体，一是于法有据，《水法》第十二条规定县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，《可再生能源法》第五条规定县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作等；二是自身所长，水行政主管部门在水能资源管理方面既熟悉情况，也有经验，有完善的管理机构和充实管理队伍和专业技术人才，完全能够履行好地方电网管理政府行政职能。例如，湖南在《条例》中明确了县级以上人民政府水行政主管部门负责水能资源开发利用的统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责水能资源开发利用的相关工作。这为改变过去的多头管理提供了法律依据。

（二）要明确水能资源管理的主要内容。一是规划。水能资源规划必须由水行政主管部门会同有关部门组织编制。开发利用水能资源必须按照规划进行。不符合规划的水能资源开发利用项目，有关部门不得审批或者核准，任何单位和个人不得开发。二是工程建设。水能资源开发利用必须按照基本建设程序办理审批手续，并且明确必须履行初步设计审批手续，工程竣工后由水行政主管部门会同有关部门组织验收，未经验收的项目不得投入使用。为了保证水行政主管部门真正实现统一管理，通过《条例》规定，有关部门在水能资源开发利用项目立项审批或者核准前，应当征求水利等有关部门的意见。三是安全。水行政主管部门负责对水能资源开发利用项目建设情况和安全生产情况的监督检查，水能资源开发利用项目的经营者必须服从水资源的统一配置，保证上下游生活、生产、生态基本用水流量和用水安全，服从防汛抗旱统一指挥。

（三）要规定水能资源必须实行有偿使用。水能资源开发利用权属于水权的一部分，水能资源管理是水资源统一管理的重要内容之一，水能资源管理的核心是水能资源的权属管理。因此，湖南在《条例》中规定，开发利用水能资源应当依法取得开发利用权，水能资源开发利用权实行有偿取得，应当遵循公开、公平、公正的原则，采取招标、拍卖等方式。水能资源有偿使用，体现了自然资源的国家所有权。

（四）要明确水能资源管理方面违法的处罚措施。法律法规中的行政处罚措施是否明确，是否具有可操作性，事关法律法规的规定能否得到落实，因此，在立法中必须有明确的行政处罚措施。湖南在《条例》中规定，未取得水能资源开发权的、未办理变更手续擅自转让水能资源开发利用权的、项目未经验收或者验收不合格即投入运行的，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法者承担，并处以罚款。不服从水资源统一配置的、不服从防汛抗旱统一指挥的、安全生产存在重大隐患的由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止运行、限期整改等等。

三、依法加强水能资源管理必须采取有效措施

加强水能资源管理最为有效的措施就是要加强法制建设，依法进行管理。除此之外，还需要加强宣传，提高人们对水行政主管部门统一管理水能资源的认识，加强与其他相关部门紧密合作，加大管理力度，提高管理效果，也是加强水能资源管理的行之有效的手段。

第一，加强宣传，提高人们的认识。《可再生能源法》、《水法》、《水土保持法》和《防洪法》，这些法律都是都涉及到水或水能资源管理方面的内容，水行政主管部门是这些涉水法律理所当然的执法主体。《水法》规定，各级政府水行政主管部门代表国家负责水资源统一管理和监督工作。按照水资源统一管理的思路和现行的管理体制，不包含水能资源管理的水资源管理是不完整的，水能资源管理必须纳入水资源的范畴统一管理。通过加强这些法律的宣传，逐步提高人们对水行政主管部门对水能资源统一监督管理的认识。

第二，明确监管职能，理顺管理体制。对于《水法》、《可再生能源法》等国家法律或者地方性法规中有关水资源管理的规定，应争取地方政府依法将职能赋予水行政主管部门，通过编委的政府职能划分予以明确。水行政主管部门行使水能资源管理的理论依据是充分的，也有充分的法律依据，目前主要缺乏的是行政依据。从政府管理的角度看，应该明确水行政主管部门以下六大监管职能：规划职能、监管职能、审批职能、安全监管职能、资产监管职能、行政罚款及行政强制等职能，并按照分级管理的原则，确定各级水行政主管部门水能资源管理的范围和权限，明确主要管理内容。

第三，加强统一执法和执法检查。加强统一执法，需要理顺水行政主管部门内部对水能资源管理的关系。现在水行政主管部门内部在执法管理上不统一，如水资源论证、防洪评价、水保评估等涉及水能资源管理的工作各自为政，不易形成合力。水行政主管部门内部应整合行政手段，理顺管理关系，形成对水能资源统一、规范、可操作的有效管理机制。执法过程中发现的“有法不依，违法不究”的重点和难点问题，可以邀请省人大开展执法查检，进行督查督办，促使这些重点和难点问题得到解决，这样不仅可以帮助水行政主管部门加大水能资源管理力度，而且无形中提高了水行政主管部门对水能资源统一监督管理的权威。

第四，加大与相关部门协调。水能资源开发建设管理是一项系统工程，各职能部门应当按照法定分工，各司其职，发挥积极作用。按照有关法律法规的规定，水行政主管部门在水能资源管理上承担着十分重要的职责，要完成如此艰巨的管理任务，离不开其他相关职能部门的密切配合。水利部门通过加强与这些部门的协作，可以进一步促进水能资源管理，提高管理效果，也可以创造一个良好的外部环境。如在“四无”水电站清理整顿过程中，可以考虑加强与工商、电监办等部门协调，凡是属于“四无”电站的工商部门不进行年检，电监办不发放发电许可证，这样可以形成工作合力，加大管理力度，提高管理效果。

我们深信，随着人们对水行政主管部门统一管理水能资源认识的提高，水能资源管理法律制度进一步建立健全，政府职能划分更趋合理，部门配合更加紧密，通过综合运用法律、行政、经济管理手段，水能资源管理将逐步走上规范化、法制化的轨道，管理将更加科学、更加规范，一定能够为国民经济社会持续稳定健康发展和社会主义和谐社会建设做出应有的贡献。