内容摘要：本文通过对浙江省水能资源管理实践的概述，分析管理模式为适应行业内外部变化而作出的调整。并借鉴资源产权科层模型思想，对水资源的多层级产权属性进行分析，厘清了行政和市场两种资源配置方式在不同层级的适用性，从而明确了水能资源作为其二级（多级）资源的应采用的管理手段。另外，根据这一特点，提出了当前水能资源管理中应该注意的几个问题。

关键词：水能资源  管理  资源产权科层模型

（水能）资源管理是通过法律、行政、经济、技术等手段对（水能）资源的开发、利用、调度和保护进行管理，以求可持续地满足社会经济发展和改善环境对水能资源的需求的各种活动总称。在过去很长一段时间里，对水能资源管理理论的研究和实践基本停留行政和技术的层面，对它研究的深度和广度上依然存在诸多不足，与我国当前水能资源管理工作要求仍有很大差距。本文拟从资源产权科层制度的角度，结合浙江省近年来在水能资源管理方面的实践，阐述水能资源管理的制度安排，供国内同仁借鉴和参考。

一、浙江省水能资源管理实践概况

浙江省水能资源蕴藏量较为丰富，可开发水电装机为800万千瓦，其中小水电400万千瓦。水能资源开发是发挥欠发达山区资源优势，加快经济发展的有效途径，同时又和“三农”问题联系紧密。因此，多年来各级政府及水行政主管部门对水能资源开发利用一直十分重视，在规范管理、创新制度上作了有益探索和实践。

在上世纪90年代初之前，浙江省水能开发投资以国家和集体为主，水行政主管部门既是资源的管理者，也是资源开发的投资者，也是项目建设者和运行管理者。电站就近供电，主要解决农村人口的生活、生产用电困难。这一阶段，水能资源管理相对粗放，资源的规划工作不完善，资源的开发以行政指令为主。政府投资开发水能资源主要是为了满足社会工农业用电的需求，同时注重项目发电、灌溉、防洪等综合效益的发挥，资源的开发目的和行为带有很大的公益性，受到社会公众的欢迎。，水能资源管理工作基本能低层次满足社会经济发展要求。

到上世纪90年代，浙江省乡镇企业发展很快，电力紧缺问题突现，省政府为了加大电力建设步伐，允许民间资本参与电力投资，以解决当时国家对能源投入的不足。而后省物价局对上网电价政策进行了改革，实施“新电新价”政策。通过政策的有效引导，民间资本迅速涌入了水电投资领域，浙江省水电行业掀起了一轮开发高潮。这一阶段，水电行业的投资主体以个体、私营企业、公司为主，投资者追求发电量和经济效益。原来的水能资源管理模式显然不能适应社会发展要求，浙江省各级水行政主管部门面对新的形势，及时转变工作思路，从完善制度入手，切实加强规划工作，完成了全省八大流域综合规划编制工作，地方各级政府也编制了相应的水资源综合利用规划和专业规划。同时我省出台了大量规范性文件，规范了水电项目基本建设程序。新世纪以来，民间资本对水能资源开发权争夺愈演愈烈，为了规范政府的资源开发权出让行为，2001年，省水利厅适时出台了《浙江省水能资源开发权出让管理暂行办法》，明确通过市场手段配置资源开发权。至今，浙江省在水能资源规划、开发权出让、项目建设程序、电站安全生产等水能资源管理方面已建立了较为完善的制度，实践成效显著。

二、浙江省水能资源管理实践的经济分析

浙江省水能资源管理实践经历了一个制度从不完善到完善、管理模式从单一行政手段到行政和市场相结合的过程。这种转变是水电行业内外部环境发生深刻变化的背景下产生，行业投资主体从国家投资为主向民间投资为主转变，资源管理与分配实质发生转变。首先是资本投资功能与追逐目标不同。国家资本主要投资功能是为社会提供公共产品，因此它投资的项目主要是公共设施，提供的是公共产品；而民间资本追求利润最大化，以盈利为目的，水电项目发电功能部分属于完全的私人产品。其次，政府、投资者、群众三者之间的关系发生了重构。在第一阶段，政府与投资者身份是重合的，投资者和群众的利益关系是一致的；在第二阶段，三者是不同的主体，存在利益的重新分配问题。再次，行政与市场两种资源配置手段具有不同的适用性。这两种手段的使用由交易成本的大小决定。

基于上述三方面的变化，浙江省水能资源管理主要特点是：资源管理包括资源开发前的规划管理、开发中的项目建设管理和开发后的项目安全生产管理，属于全过程管理。资源的规划工作、项目建设及建成后的监管都属于行政管理范畴，资源的开发权流转及项目建成后的运营管理由市场调节。

三、资源产权的科层配置思想和水能资源性质简述

为了厘清水能资源管理有关问题，我们有必要借助资源产权的制度科层模型（R.Challen，2000）。这一模型的涵义是：对于大多数资源来说，存在多级产权，开始是国家政府具有对资源控制权使用的广泛权利，终点是个人资源使用者具有对资源利用和收获进行投资和生产决策。两者之间有更多的决策层级，所有都拥有资源产权。每个层级都有他们独特的资源管理目标，可以进行不同类型的决策。对水资源来说，也存在一个科层产权体系，这个体系的是水资源多次配置后形成的。最为直观的例子是天然湖泊中的“水”和超市货架上的“水”，对这两者的占有主体、决策和管理方式等存在天壤之别。

对于流域内的水资源，其最高层是水资源公共产权或者国家产权，这主要是以下两点决定的：1）流域内水资源原始状态是公共产品，对公共产品配置市场是失灵的，必须由政府来配置，因此形成的是公共产权；2）我国是实行公共水权制度的国家，《中华人民共和国水法》就是以公共水权理论和原则为基础的。公共水权制度规定，国家是水资源的所有权主体，强调全流域的综合利用，因此形成的是国家产权。水资源的首次配置由政府单边作出，其合理性在于决策的交易成本最低，能实现的是国家共同利益。政府通过流域综合规划的形式进行水资源首次配置，划分了水资源功能（比如饮用、灌溉、养殖、航运、生态、景观、工业和发电），这是对下一层级的产权制度内容的规定。通过这样的配置过程，水资源的产权性质会发生异化，并最终会进入私人配置领域，成为私人产权，但这种产权是经过稀释的（有一部分产权依然留在公共领域）。水资源的层级配置过程见下图1：

水能资源就是国家（或政府）对水资源二次（或多次）配置后规定的一种“子资源”。从目前我国实际来看，水能资源开发权获得者（个人或企业）可以自主进行开发使用、生产决策、获得收益，这表明它已进入私人领域，成为一种私人产权。尽管对于具体水电项目而言，可能是一种混合产品（既有公共效益，又有经济效益），但从理论上讲，依然是可以清楚界定水能资源的私人产权。

四、水能资源管理中值得注意的几个问题

1、水能资源管理应纳入水资源管理体系

水能资源是水资源经过多层级配置后形成的“子资源”，仍属水资源范畴。尽管目前我国水能资源管理模式、体制方面存在诸多问题和不足，对多层级资源管理的统率作用不够。但从理论上讲，水能资源是水资源的二级（或多级）资源，应该纳入水资源管理体系中。

2、确定合适的管理制度是水能资源管理的基础

在资源产权分类中，有一类定义为公开进入（open access）或无产权（non-property）。在国家产权制度没有完全建立的时候，或者规则不足以强制实施时，资源的利用方式类似于公开进入情况。水能资源管理制度缺失或管理机构职责不明时，政府对在国家产权层级上的资源配置上就会缺位，水能的利用就会游离政府管理范围之外，使资源无法得到保护和科学、有效利用。

3、开发利用规划是水能资源管理的核心

从水资源的科层配置过程，我们不难发现公共产权性质的资源配置必须由政府完成，这是最大限度保证公众利益的前提。当前，全国水电业出现的类似“跑马圈河”、破坏生态的一些不和谐现象，其本质是规划的缺失或者规划的不科学。许多地方存在项目建议书代替规划、业主出资完成规划等情况，从种做法实际上是私人在对公共资源进行功能划分，个人机会主义倾向也自然不避免。

4、审慎认识通过市场配置水能资源的方式

通过市场机制配置水能资源，是建立公开、公平、公正水能开发市场的一种积极有效的手段，这一点不容置疑。但要正常发挥市场配置资源功能，并达到一定的效率，有一个基本前提是资源的产权边界清晰。对于水能资源产权边界的界定应该由政府的规划来完成。市场机制过早的越级进入资源配置领域，最终会导致资源的浪费和投资者不自觉的侵害公众利益。另外，通过市场配置仅仅是资源的开发权，这一权应该是水能资源开发利用规划规定的。