2005年，贵州省在实施《中华人民共和国水法》办法的地方性法规中规定了水能资源使用权实行有偿出让，并规定具体出让办法由省人民政府制定。2007年2月，贵州省出台了政府规章《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》（省人民政府令第100号），于2007年4月15日起施行。现就贵州省贯彻落实《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》的一些做法和遇到的主要问题及处理方法等作简要介绍，供大家参考。

一、贵州省水能资源及有偿出让基本情况

贵州省水能资源丰富，根据最新调查成果，全省可开发单站100千瓦以上的水电站共2731处，总装机容量2336万千瓦，其中中小水电站2715处，总装机容量为1036万千瓦。截止目前，大型水电站开发率已达90%以上，中小型水电站开发率为42%左右。

依据有关法律和贵州省地方性法规的规定，《办法》对贵州省水能资源使用权有偿出让进行了细化，主要明确了两方面的内容：一是新开发水能资源，必须通过招标、拍卖、挂牌方式有偿取得水能资源使用权，签订水能资源使用权出让合同，交纳水能资源使用权出让金，领取水能资源使用权证后，才能按照基本建设程序开发；二是《办法》施行前已经依法开发、利用水能资源的，即是已经事实取得水能资源使用权的，要按照《办法》规定的出让底价，交纳剩余使用年限的出让金，并签订出让合同，领取水能资源使用权证。《办法》施行一年多来，贵州省各级水行政主管部门主要围绕上述两方面内容开展《办法》贯彻落实工作。到今年9月为止，共征收了387座水电站的水能资源使用权出让金12314.3万元，签订水能资源使用权出让合同246份，向62座水电站业主颁发了水能资源使用权证。

二、贵州省水能资源有偿出让的一些做法

贯彻落实《办法》涉及宣传工作、基础工作、依法行政、执法监督等多方面，在这里仅介绍一下如何结合《办法》立法目的开展工作的一些具体做法。

1、正确认识水能资源有偿使用的目的和意义是前提

中央明确要求对自然资源实行有偿使用，《物权法》也进行了明确规定。国家实行自然资源有偿使用制度，原因是多方面的，具体到水能资源，也有很多原因，但我们认为下述因素是主要的：水能是国家有限的自然资源，是稀缺资源。在实行有偿使用以前，一方面，作为国家所有的水能资源被无偿占有，开发利用资源者获得了经济效益，而资源保护和管理所需要的投入却由公共财政负担，这既不公平，也不合理；另一方面，由于水能资源可以无偿使用，其稀缺性得不到有效体现，难以调动各方珍惜和保护水能资源的积极性。

对水能资源实行有偿使用，是社会公平的需要，更是保护资源的需要。当然，水能资源有偿使用的目的和意义远不止这些，但这是最根本的内容之一。起初一些同志并没有认识到这一点，只简单地认为是为了收点钱用于水利工程建设，导致在执行《办法》时出现了偏差。例如，一些地区尤其是水能资源不丰富的地区，认为收取的出让金不多，对水能资源有偿出让工作缺乏积极性，不但自身工作进展缓慢，还给全省的工作带来了负面影响。为此，省水利厅反复强调要正确认识水能资源有偿使用的目的和意义，大家逐渐统一了认识，为《办法》正确贯彻奠定了基础。

2、把遏制过度开发和掠夺性开发、维护河流健康生命作为重点

进入21世纪以来，大量民间资本涌入贵州省水能资源开发领域，在加快水能资源开发利用步伐的同时，也带来了不少问题，突出表现在对一些河流水能“吃干榨尽”，只追求眼前利益最大化而忽视长期利益。这种对水能资源的过度开发和掠夺性开发，危害了河流健康，严重违背了可持续发展理念。《办法》出台的其中一个重要目的是希望在做好规划的基础上，通过水能资源使用权的科学合理出让和有效控制，从根本上遏制过度开发和掠夺性开发，维护河流健康生命，实现资源的可持续利用。为此，在贯彻《办法》时，我们把落实立法目的作为重点，采取以下措施：对水电站进行确权颁证或者实施水能使用权有偿出让时，对其符合规划情况以及其他有关情况进行审核。从维护河流健康生命和可持续发展的角度，重点审核项目是否符合经济社会发展对水资源的需求、是否符合河流水能开发利用的上限以及生态环境控制指标、是否考虑了综合效益和长远利益等，只有符合要求的才进行确权颁证或者实施水能资源使用权有偿出让。

3、与科学发展观紧密结合，不盲目追求开发速度

《办法》颁布时，一些地方政府和部门担心实施水能资源有偿使用制度后会影响招商引资效果，减缓水能资源开发步伐，给地方经济发展带来不良影响。省水利厅经认真讨论后认为，这种担心是不必要的。首先，收取的水能资源使用权出让金占项目总投资的比例很小，不会影响开发商的投资决心；其次，进入21世纪后，我国的经济社会形势发生了深刻变化，发展中的资源、环境、区域和社会问题突出显现出来，中央对发展的战略思想做了重大调整，提出以人为本，全面协调可持续的科学发展观。过去一些地方政府为了追求地方经济发展，盲目招商引资开发水能，甚至不惜以牺牲资源和环境为代价换取水能资源的快速发展，这种开发方式与科学发展观背道而驰。当前水能资源开发不能只盲目追求发展速度，更重要的是要讲求发展质量，实现水能资源的又好又快发展。为此，我们在《办法》执行过程中，始终坚持与科学发展观紧密结合，对拟出让水能资源使用权的项目严格把关，必须是各项条件都符合要求的才实施有偿出让，成熟一个，出让一个，不盲目追求开发速度，确保科学合理开发水能资源。

4、将防止资源闲置浪费作为主要内容

“跑马圈河”是近几年来贵州省水能资源开发中出现的一个比较普遍的现象，其造成的不良后果主要是：一些开发商通过各种渠道大肆抢占水能资源，无偿抢占资源后或占而不用，或倒卖牟利，在给资源配置带来混乱的同时，也造成了资源的闲置浪费。例如贵州省某水电开发公司于上世纪90年代初便获得了乌江一级支流清水河的水能资源使用权，但一直闲置不动，直到2006年才着手开发。针对这种情况，《办法》明确规定取得水能资源使用权的开发商必须在规定时间内开发并建成投产，否则无偿收回使用权，并规定对建成投产后连续闲置2年以上的也要无偿收回使用权，其目的便是防止资源的闲置浪费。在贯彻《办法》时，我们特别强调了这一点，加强了水能资源闲置浪费情况的监督检查，对未在规定期限开发并建成投产以及建成投产后连续闲置2年以上的，坚决予以处理，直至无偿收回使用权。

5、注重资源的合理配置，营造公开、公平、公正的环境

随着贵州省水电开发热的兴起，过去几年中，多家开发商争相开发同一水能资源点的情况屡见不鲜。在采用行政审批手段配置水能资源时期，一些开发商采用暗箱操作等办法获取水能资源使用权，缺乏公开、公平、公正的环境，导致水能资源使用权操控在少数有“门路”的开发商手里，资源的配置不合理。一些没有“门路”的开发商很难正常进入水能资源开发领域，并因此产生大量水事纠纷，挫伤了这些开发商的积极性。《办法》规定采取招标、拍卖、挂牌方式有偿出让水能资源使用权，其目的便是为了从根本上解决上述问题。在执行《办法》过程中，我们紧扣该立法目的，注重资源的合理配置，强调建立公开、公平、公正的环境，凡是新建水电站的水能资源使用权，必须采取招标、拍卖、挂牌方式公开有偿出让，出让程序必须规范。这极大地改善了投资环境，调动了投资者的积极性，增强了投资者的信心，使水能资源的配置也更加合理。

6、注重保护开发商的合法权益

《办法》执行之初，不少开发商不理解，认为收取出让金降低了他们的利润，他们得不到什么好处，因而在交纳出让金、办理水能资源使用权证等方面不大愿意配合。我们向开发商说明，收取出让金，办理水能资源使用权证后，他们的合法权益得到了保护，利益也得到了保护。在《办法》具体执行中，我们很注重保护开发商的合法权益，使开发商在依法开发利用水能资源时安心、踏实。绝大多数开发商从最初的不理解到积极配合，有的开发商甚至还主动提出要多交出让金，延长水能资源使用权年限。

三、贯彻《办法》过程中遇到的主要问题及处理方法

我们在贯彻落实《办法》的过程中，遇到很多《办法》中没有详细规定的具体问题，对此，我们根据《办法》规定的原则，并结合具体情况逐一进行处理。在贯彻《办法》过程中遇到的主要问题有：

1、出让金分级解缴不及时

由于种种原因，各地收取的出让金分级解缴不及时，大多存放在一些临时账户上，极有可能造成出让金的截留和挪用，或者不作为水利专项资金使用。为此，省水利厅会同省财政厅、中国人民银行贵阳中心支行及时制定了《贵州省水能资源使用权出让金征收管理暂行办法》，作为《办法》的配套文件，对出让金管理和使用进行规范。同时要求省、地、县三级必须设立水能资源使用权出让金专用账户，以利于上下对接，及时解缴。从实施情况看，效果很好。

2、对《办法》施行前已建、在建的电站如何认定水能资源使用权

《办法》施行前，贵州省已建、在建的水电站有1400多座，电站的建设、审批情况比较复杂，哪些水电站可以认定为已事实获得水能资源使用权（尤其是一些由地方政府或部门越权出让的水电站），各地普遍反映缺乏统一的判别标准，尺度不好把握。经研究，我们采取了如下处理原则：无论过去是哪一级政府或部门授予水能资源使用权的电站，只要按基本建设程序建成投产的，或者虽未建成但已开展前期工作或已向资源所在地政府交纳一定费用，在符合规划的基础上，均按已事实获得水能资源使用权处理，办理水能资源使用权有偿出让手续，缴纳出让金（对已交纳但低于《办法》底价的要补交不足部分）；但是如果未按合同规定的时间开工，视为新建电站，按《办法》相关规定办理使用权有偿出让手续。

3、对违规水电站是否办理水能资源使用权有关手续

过去几年，贵州省清查出一些“无规划、无设计、无验收、无管理”以及缺少其他有关手续的水电站，对这些水电站是否要办理水能资源使用权有关手续，是我们遇到的又一个难题。经研究认为，水能资源使用权的取得只是项目基本建设程序的一项前置条件，与基本建设程序手续办理与否没有直接关系。为此，我们采取的措施是：符合规划、符合河流健康生命和可持续发展需求的，可以办理水能资源使用权有关手续；对无规划的项目，按照贵州省水利厅黔水电〔2007〕26号文件精神限期进行清理和整改，完善相关手续后方可办理水能资源使用权有关手续。

4、部分建成投产时间比较长的老电站资料不全

一些建成投产20年以上的老电站尤其是单站装机容量500千瓦以下的老电站，设计资料和其他有关资料已经丢失，有的根本就没有设计资料，总投资无法核实，无法测算出让金。对此，我们本着尊重历史，注重现实的原则，参照同期建设的有资料电站的有关指标，采取如下措施：对使用年限在20年以上单站装机容量在500千瓦以下、没有设计资料无法核算总投资的老电站，其出让金统一按每千瓦50元收取。简化了程序，有关各方也能够接受。

5、对跨行政区域的河流上收取的水能资源出让金的分配问题

我们对跨行政区域的河流上收取的水能资源出让金在不同市（州、地）、县（市、区）的分配比例，采取的是：有协议的按协议执行，没有协议的，我们参照国家税务总局关于界河水电税收分配办法，制定了按土地淹没、移民人口等权重进行分配的具体办法。

6、对其它问题的处理

我们还针对贯彻落实《办法》的过程中遇到的其它问题进行了具体的明确和规范。如技改增容的电站使用权年限、出让金计算做出了规定；对被代管、租赁的电站收缴使用权出让金进行了规定；对公益性为主的电站使用权出让金的收缴问题给予了明确；对一次性缴纳使用权出让金较大的企业提出分期缴纳的问题给予了规范；对使用权的申办加强执法力度的问题给予进一步的明确。

四、对有关问题的思考和建议

在贯彻落实《办法》过程中，有的同志提出，中央把“三农”问题列为全党工作的重中之重，农村水能资源是农村为数不多的可供农民开发利用获取收益的稀有资源，不能简单地将农村水能资源使用权一卖了之，任由民间资本开发谋利，应当结合《办法》的贯彻落实，探索建立农村水能资源开发促进农民增收的长效机制。

从贵州省目前的情况看，大量社会资本投资开发农村水能资源，其实质是资本出于趋利的本性，占有山区宝贵资源以便达到获利的目的。开发商获得了经济效益，农民却没有得到什么好处，既不能从中得到收益，又享受不到廉价电，这实际上是对农村资源的一种剥夺。一方面国家为了扶贫源源不断地向贫困地区“输血”，而另一方面，各种社会资本在“积极推进市场化改革”的口号下加速向贫困地区“抽血”。这一现象与中央扶持“三农”的方针政策完全背道而驰。鉴于此，我们认为，应当切实改变目前社会资本大量开发农村水能资源、肆意剥夺山区农民资源的状况，尽量减少或停止纯商业性的开发，鼓励兼顾公益性的多元化投资形式的开发，不能再简单地将具有公益性质的农村水能资源开发完全推向市场。如果将农村水能资源使用权无限制地出让给开发商进行纯商业性开发，无疑是加剧了对山区农民资源的剥夺。因此，如何正确贯彻落实《办法》，更好地发挥《办法》在促进农村水能资源公益性开发方面的作用，是我们应当认真思考的问题。虽然按照《办法》规定，开发农村水能资源必须首先依法取得水能资源使用权，缴纳出让金，出让金可以用于发展农村水利事业，这在一定程度上能够让农民得到实惠。但如果仅仅如此，与我们对农村水能资源的发展初衷和功能定位还相去甚远。必须结合《办法》的贯彻落实，积极研究采取有效措施，切实减少农村水能资源的纯商业性开发，大幅度增加农村水能资源的公益性开发，才能真正使农民长期受益。

具体的措施可以作如下考虑：将具有公益性质的农村水能资源与其它水能资源区分开来，对具有公益性质的农村水能资源项目，在采取招标、拍卖、挂牌方式有偿出让其使用权时，将项目公益性要求在出让公告中明确提出，不管任何单位和个人获取使用权后都必须进行公益性开发，确保项目公益性的有效实现，并写入出让合同之中。此外，还可以考虑将收取的农村水能资源出让金全额返还资源所在地，用于改善当地农民生产生活条件，发展农村公益事业；对具有公益性质的项目，其出让金收取可以优惠等等。但是，需要说明的是，要实现农村水能资源的公益性开发，必须有国家资金投入作保障。目前国家对这一块的投入非常有限，要加大农村水能资源的公益性开发，难度极大。建议国家切实加大投入，制定相关政策措施，实现农村水能资源的大规模公益性开发，真正让广大农民在开发中得到实惠。