水利部副部长    胡四一

（2007年9月28日）

今天，我们在这里召开水能资源管理工作研讨会，总结和交流近年来各地水能资源管理的经验和好的做法，研究和探索如何进一步加强新时期水能资源管理工作，促进水能资源的合理利用和有序开发，更好地服务于经济社会的可持续发展。

近年来，各地坚持以科学发展观为指导，结合当地实际，在理顺水能资源管理体制、加强水能资源开发利用规划、建立水能资源有偿使用和市场化配置制度等方面进行了大量探索和实践，积累了宝贵经验，取得了可喜进展和明显成效。

今年7月28日湖南省人大常委会审议通过了《湖南省水能资源开发利用管理条例》，对湖南省水能资源管理作出了明确规定，这是全国水能资源管理第一部地方性法规。该条例的出台，对全国水能资源管理必将起到积极的推动作用。在此，我代表水利部向湖南省条例的出台表示热烈的祝贺！向全国农村水电行业的同志们表示亲切的问候！

下面，我讲三点意见。

一、加强水能资源管理是新时期水利工作的一项重要任务

长期以来，解决干旱缺水、洪涝灾害、水污染和水土流失等水资源问题是水利工作非常重要的任务。近年来，水能资源开发力度不断加大，在取得显著成效的同时，也出现了“跑马圈河”、无序开发等现象，带来了一些生态和社会问题，需要引起各级水利部门的高度重视，进一步加强管理，以促进水能资源的可持续利用。

1、水能资源管理是水资源管理的重要内容

水能资源以动能、位能和压能等形式存在于水体中，是可提供动力的水资源。广义的水能资源包括河流水能、潮汐水能、波浪能、海流能等能量资源。狭义的水能资源指河流的水能资源，我们目前所谈的水能资源管理基本上是限定在这个狭义的水能资源范畴。河流水能是维持河流健康生命的动力，目前对河流水能资源的集中、规模开发利用的方式主要是水力发电。

水能资源具有以下特性：一是从属性。水能资源从属于水资源，是水资源不可分割的重要组成部分。水能是水量和水位差的函数，必须以水为载体。开发利用水能时，利用水头、水量，而不消耗水量。二是可再生性。受水文循环支配，水资源和水能资源均具有重复再生、永不枯竭的特点。我国《可再生能源法》也明确了水能是清洁的可再生能源。水能资源赋存于整个河段，但开发利用时，必须选择集中的电源点，谁占有了，谁就能垄断电源点及相关河段所具有的水能资源，所以水能资源电源点也是有限的，属稀缺资源。三是随机可变性。受河川径流随机变化的影响，可利用的水能资源的大小是随机变化的，对于水库调节能力比较弱的水电站，丰水期与枯水期、丰水年与枯水年的发电量往往相差很大。因此，通过筑坝建库，增加调蓄能力，可以利用更多的水能资源。四是综合利用性。对水能资源的开发是非排它的，除可获得发电效益外，还可兼收防洪、灌溉、供水、航运等效益。多目标利用的各个方面既相互促进、相辅相成，又相互影响、相互制约，因此要综合协调，以取得最大整体效益。五是社会公共性。水能资源属国家有限自然资源，对其进行开发利用具有淹没土地、移民、生态环境等外部影响。单纯的垄断性、市场性开发可能引致国家资源的分配不当，从而诱发一系列的生态和社会问题。因此，水能资源开发不能完全采用市场方式，而必须采取政府统一监管下的准市场方式，进行科学规划，有序开发。六是流域性。水能资源的空间分布、水生态系统和外部影响场等都赋存于流域单元，经济社会发展与之密不可分。水能资源的开发利用往往会对流域上下游、干支流的水文情势及其它用水功能产生重大影响，必须在流域层面上合理开发和统一管理。

水能资源的特性决定了水能资源管理从属于水资源管理，是水资源管理的重要内容，对水能资源的开发利用要加强规划和政府监管，充分发挥水资源的综合效益。

2、加强水能资源管理是可持续发展的必然要求

我国水能资源丰富，理论蕴藏量6.9亿千瓦，技术可开发量5.4亿千瓦，均居世界第一位。建国以来，我国积极开发利用丰富的水能资源，建成了一大批水电站。特别是近年来，随着改革的深化和经济社会的发展，在国家政策的引导和扶持下，大量资本进入水能资源开发领域，水能资源开发利用以前所未有的速度发展，每年投产的水电装机都在1000万千瓦以上。截止2006年底，全国水电装机容量达1.29亿千瓦，占电力总装机的21%，年发电量达4200亿千瓦时，占全国年发电量的15%。

农村水电作为农村重要的基础设施，在党中央、国务院的高度重视下，在地方各级党委、政府和有关部门的大力支持下，在各级水利部门和广大水利水电工作者的共同努力下，通过治水办电，建设农村电气化县，开展小水电代燃料，近年来更是得到飞速发展。每年投产都在500万千瓦以上，在建规模保持在2000万千瓦左右。2006年底，农村水电总装机4000多万千瓦，年发电量1500多亿千瓦时，均占全国水电1/3以上。为解决农村能源问题，保护生态环境，带动中西部地区、老少边穷地区经济社会发展和人民生活水平提高做出了重大贡献。

在水能资源开发迅猛、取得显著成效的同时，也出现了一些令人担忧的问题：一是国家有限的自然资源被无偿占有和使用，资源开发与当地经济发展和农民利益脱节，导致水事纠纷增多，影响社会稳定。二是违反规划和基本建设程序，出现了大量无规划、无审查、无监管、无验收的“四无”水电站，成为威胁人民群众生命财产安全的重大隐患。三是在规划、建设和运行时未考虑生态用水和下泄生态流量，导致部分河段脱水、减水，甚至干涸，河流水生态系统受到破坏。四是只追求发电效益，忽略防洪、灌溉、供水等其他效益，没有兼顾上下游、左右岸之间的用水需求，造成水资源综合效益不能得到充分发挥。这些问题的产生，与人们对水能资源特性的认识有关，与经济社会发展不同阶段的要求有关，更与水能资源管理缺位和不到位有直接关系。

同时，随着国家对“三农”问题的高度重视、节能减排的要求、电力体制改革的推进、促进可再生能源发展政策的出台和实施，我国水能资源开发力度还会进一步加大。根据《可再生能源中长期发展规划》，到2020年装机将达到3亿千瓦。为保证水能资源的科学有序开发，必须加强水能资源管理。

3、加强水能资源管理是各级水行政主管部门的重要职责

《水法》规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。水能是水资源不可分割的组成部分，对水资源的统一管理当然包括水能资源管理，水能资源管理也当然是水资源统一管理的重要内容，是水利部门应当依法承担的重要任务。《可再生能源法》规定“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作”。该条确立了可再生能源开发利用的分部门分级的管理体制，水利部门应当依法承担水能资源管理方面的职责。国务院关于落实今年中央1号文件的分工明确要求“关于加强农村水能资源开发规划和管理等问题，由水利部牵头，会同国家发展改革委等部门研究提出意见”。肯定了水能资源管理是水利工作的一项重要工作。同时，水利部门开展水能资源管理具有很好的工作基础。如20世纪50年代初期和80年代初期，水利水电部门组织流域机构、地方水利单位开展过两次大的水能资源普查工作，2001-2005年开展的全国水力资源复查，主要基础工作都是由各流域机构和地方水利单位完成的。20世纪80年代以来，水利部门负责农村水电及电气化建设工作，开展了大量的农村水能资源管理实践，取得了明显成效。

水能资源管理是一个新的领域，中央各部门的“三定”方案中水能资源管理职能没有明确规定。在地方层面，湖南、贵州、重庆、湖北、福建、陕西、广西、河北、新疆等省份分别以地方性法规、省政府文件和编办文件明确了水行政主管部门的水能资源管理职能。湖南、贵州、重庆、浙江、湖北、陕西、广东、河北、安徽、江西、新疆等省份以地方性法规、省级政府文件、编办文件明确由水行政主管部门负责水能资源规划的编制和管理。

今年全国水利厅局长会议也要求总结推广各地水能资源管理的经验和做法，逐步理顺全国水能资源管理体制，积极推行水能资源有偿使用和市场化配置制度。各级水利部门要不断更新理念，探索模式，建立健全体制机制，完善管理手段，切实将水能资源管理作为新时期水利工作的一项重要任务抓紧、抓好。

二、积极探索水能资源的有效管理

新时期，党中央、国务院高度重视水利工作，提出了明确的任务和要求。我们要站在落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，认真贯彻中央新时期水利工作方针，在总结各地实践经验的基础之上，结合水能资源的自身特点，认真研究，积极探索，努力实现水能资源的有限、有序、有偿开发和可持续利用。

1、制定水能规划，保障科学开发

水能资源规划是水能资源管理的基本依据和准则，是科学合理开发利用水能资源的基础和前提。规划本身必须科学合理、体现可持续发展的本质要求，才能指导水能资源科学、合理开发，实现资源的优化配置和可持续利用，充分发挥水资源的综合效益。在制定规划时，要把握以下四点：一是要转变理念，调整思路。过去对水能资源开发的理念是充分利用水头，一个梯级接着一个梯级，使流动的河流变成一个个静止的人工湖泊。随着经济社会的发展，对水能资源开发利用的思路和理念要适时进行调整。河流水能资源开发利用应该有度，汪恕诚老部长在2006年曾提出过一个观点，他认为从全国来讲，这个度应该控制在60%。试图把一条河流的全部水能“榨干”的规划思想和建设行为，违背可持续发展的理念。我们在拥抱河流水能带来的巨大利益和财富的同时，也要珍惜大好河川的生态环境和生活在这片土地上的各族人民的生存与发展环境。二是要分析水资源时空分布和河流水文、气象等条件，综合考虑水资源的供需平衡，合理确定梯级开发规模和总体布局等，使水能资源在河段上得到充分利用。三是要考虑水资源的综合利用。水资源具有防洪、灌溉、供水、发电、航运、养殖等多种功能，要遵循统筹兼顾、综合利用的原则，发挥水资源在全河流或流域上的最大综合效益。四是要注重开发利用与保护并重。要正确处理水能资源开发利用与资源、生态环境保护之间的关系，使规划真正成为指导河流永续利用，维护河流健康生命，促进流域可持续发展的纲领和保障。制定规划时，要合理划定河流水能资源功能区划，根据河流水能条件、开发利用现状、生态和民俗要求以及移民安置的难易程度，合理划分重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区。

2、加强建设监管，确保有序开发

随着社会主义市场经济的不断完善和投资主体多元化，在水能资源开发利用速度加快的同时，也出现了不符合规划、不按规定程序建设等无序开发现象，对资源和生态环境造成了破坏，安全事故频发，水事纠纷增多，诱发不利于和谐社会建设的因素。加强政府监管，充分考虑项目建设对社会、经济和环境各方面的影响，实现有序开发，日益成为水能资源管理的重要内容。重点要做好以下三点：一是要确立规划的权威性。《水法》规定，开发利用水资源，应当遵守经批准的规划。赋予了规划坚实的法律地位，确立了规划在指导水能资源开发利用中的权威性。二是要严格执行水工程建设规划同意书制度。要在符合流域综合规划和防洪规划的基础上，按照水能资源开发利用规划确定的梯级开发方案和开发次序，对水能资源进行合理开发。三是要对开发建设全过程进行监管。要按照分级、分类管理的原则，做好项目前期工作和建设过程监管。严格项目建议书、水土保持方案、水资源论证、可行性研究报告和初步设计的审查审批（核准），在建设过程中要严格执行项目法人制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。

3、加强权属管理，实行有偿开发

水能资源是有限的自然资源，属于国家所有。要有明确的主体代表国家对资源的开发利用进行监督和管理，使水能资源开发与地方发展、农民利益、生态建设和环境保护有机结合。要实行水能资源有偿开发，使资源的价值得到体现。要采取招标、拍卖、挂牌等方式，使水能资源开发使用权的获得建立在公开、公平、公正的基础之上。湖南、贵州、重庆等省份明确了水能资源实行开发许可。浙江、湖北、陕西、新疆等省份在地方性法规中规定了水能资源开发使用权采取招标等方式有偿出让，一些省份已全面推行，取得了很好的效果。目前，水资源管理已建立了水资源论证、取水许可和水资源费征收等制度体系，正在着手建立水工程建设规划同意书制度。水能资源管理要在此基础上，创新管理模式，积极探索，大胆实践。按照经济社会发展对水资源管理的要求和水能资源自身的特点，参照我国的土地、矿产、森林等自然资源权属管理的模式，总结各地水能资源权属管理经验，进行有偿出让、开发许可、确权发证、出让金管理等制度体系建设。

4、加强运营监管，发挥综合效益

加强对已建成工程的运营监管，是水能资源管理的重要内容。需要依据有关法律法规的规定，按照规划、取水许可等要求，检查督促工程在运行时按规定标准下泄生态流量，防止河道减水、断流，破坏河流水生态系统，危害河流健康生命；对兼有防洪、灌溉、供水等综合效益的工程，要防止只追求单纯的发电效益，忽视其他效益，使水资源综合效益得不到充分发挥的现象发生。对违反有关规定的，要责令改正并依法给予处罚。

三、努力开创水能资源管理的新局面

当前，水能资源管理已经有了一定的工作基础和良好的开端，我们要继续努力，积极推进，上下联动，共同开创水能资源管理的新局面。重点做好政策法规研究、技术标准制定和机构能力建设，加强资源调查评价、规划和权属管理等工作，及时总结推广各地经验，进一步探索水能资源管理的体制、机制，促进水能资源管理进一步规范化、制度化。

1、加强水能资源调查评价工作

水能资源调查评价主要是对涉及水能资源开发和保护的水文、地质、耕地、物种、人文古迹、景观和当地的经济社会发展等情况进行调查，掌握水能资源数量和开发限制条件，研究水能资源配置与河流健康生命的规律，分析、评价水能资源开发利用产生的影响，提出相应的保护措施，为制定规划提供基础依据。随着经济社会的发展，水能资源的有关情况以及对水能资源的认识在不断变化，需要对水能资源进行动态评价，及时掌握水能资源的各类基础信息变化，为科学管理水能资源提供依据。水利部今年年初布置在全国开展了农村水力资源调查评价工作，各地要加强领导，落实经费，对相关数据要进行认真分析、整理和汇总，对成果要严格审查把关，确保各省的调查评价工作年内全面完成。

2、加强水能资源开发利用规划工作

河流水能资源开发利用规划是专业规划，要服从流域综合规划。各地要按照新的理念和思路，加强河流水能资源开发利用规划工作。根据经济社会发展的阶段性要求，编制和修订水能资源开发利用规划，确定河流水能资源开发的目标、任务、总体布局、开发方案及功能区划，促进水能资源的优化配置、合理开发、高效利用和有效保护。

3、加强水能资源开发使用权制度建设

要认真总结近年来水能资源开发使用权管理的经验和做法，尽快把这项工作纳入规范化轨道。已建立水能资源开发使用权管理制度的省份要在实践中不断完善，重点要抓好落实。尚未建立的可通过边试点、边总结、边推广的做法，逐步建立。各地还可根据实际情况探索把农村水能资源开发使用权作为国家资源股，明确一定比例参股农村水电建设项目，由农村集体经济组织代表国家行使资源股收益权，改善当地农民生产生活条件，发展农村公益事业。

4、加强水能资源管理机构能力建设

要加强水能资源管理机构建设，以适应新时期水能资源管理的需要。目前各地水能资源和农村水电管理机构，有的是公务员编制、有的是参照公务员管理、有的是全额拨款事业单位、还有的是自收自支事业单位。水能资源管理属于政府社会管理和公共服务范畴，要逐步过渡到公务员序列。要加强队伍建设，不但要熟悉工程建设、项目管理和运行管理，还要懂得资源管理。要引进和培养资源管理方面的人才，提高水能资源管理队伍素质。流域委（局）要按照《水利部关于报送落实中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施工作计划的报告》（水规计[2007]112号）的要求，推进水能资源管理机构的建设。

5、加强水能资源管理法制建设

按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的全面推进依法行政，实现建设法治政府的目标要求，水能资源管理法制建设还需大力加强。各地要认真贯彻落实《水法》和《可再生能源法》，加强水能资源相关配套法规建设。今年湖南、贵州在水能资源管理立法上取得了突破，为全国创造了有益经验，各地可根据实际情况学习借鉴两省的经验和做法，积极研究制定有关地方性法规或政府规章，把水能资源管理工作纳入法制化轨道。同时，要研究制定有关水能资源管理的技术标准和规范性文件，逐步形成从资源调查评价到规划、权属管理等环节的制度体系，促进依法行政，提高行政管理效能。水利部将在总结各地经验的基础上，加强政策法规研究，提出全国水能资源管理的对策措施和政策建议。

水能资源管理是新形势下水资源管理面临的新课题，尤其需要探索和创新。而创新又来自于实践，来自于群众。广大水利工作者要不断总结实践经验，在推进水能资源管理的过程中，不断地把感性的认识理性化，把实践的经验系统化，把好的做法制度化和规范化，实现水能资源管理的创新发展。

这次会议是一次研讨会，希望能营造出一个讨论问题的、宽松的会议环境，为大家提供一个发表不同意见，表达探索性观点，提出建设性建议的平台。希望大家能够围绕着水能资源管理这个主题，在各地工作的基础上，结合自己的经验和心得，解放思想，畅所欲言，各抒己见，交流、切磋和探索问题。例如，水能资源管理与水资源管理体系的衔接，水工程建设规划同意书、取水许可制度与水能资源权属管理的关系，水资源费与水资源开发使用权出让金的关系等等，都是水能资源管理在认知和实践上亟待解决的问题。相信通过这次研讨，必将对水能资源管理工作起到积极的促进作用。

同志们，党的十七大即将召开，让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，增强责任感、使命感，扎实工作，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会作出新的更大贡献。

最后，预祝水能资源管理工作研讨会圆满成功！

谢谢大家！